Государственный и муниципальный заказ в ЯНАО

Соборное уложения, принятое в 1649 году, узаконило установление в России крепостного права. Поэтому значи­тельная часть потребностей государства погашалась натуральными продуктами, производимыми подневольными людьми. Но понемногу формировались и подрядные способы размещения госу­дарственных заказов. В период царствования Алексея Михайловича (Тишайшего) в развитие поло­жений Соборного уложения было издано 600 так называемых новоуказных статей (указов), регламентирующих многие стороны жизни, в т.ч. и сфере государственных закупок. Например, 7 июля 1654 года был издан указ о поставке по подрядной цене муки и сухарей в Смоленск. Новоторговый указ 1667 года устанавливал правила торговли. Можно привести пример царского указа 1681 года о создании сис­темы государственного подряда на поставку водки и введения должности бурмистра - специально­го чиновника, осуществлявшего сбор водки.

Во второй половине XVII века реорганизация государственного управления привела к созданию новых приказов. Появляются приказы: тайных дел, посольский, поместный, стрелецкий, пушкарский, иноземный, счетный, аптекарский, каменных дел и другие. Алексей Михайлович стал первым русским царем, учредившим в 1655 году специ­альный Счетный приказ, занимавшийся контролем законности государственных расходов. Контрольной работе в то время не придавалось еще важного значения, поэтому приказ был немногочисленным по составу. В нем работало всего 2 дьяка, которые не могли охватить все области государственных расходов.

Характерными особеннос­тями государственного заказа в допетровской России, являлись следующие:

- преимущественное удовлетворение государственных нужд за счет товаров, производимых в казенных хозяйствах, подведомственных приказам;

- постепенное формирование системы государевой службы, как национального варианта до­говорных отношений, свойственных русскому сознанию;

- зарождение начальных способов цивилизованных форм размещения государственных зака­зов на основе принципов взаимной выгоды;

- формирование и развитие системы исполнительных органов власти - приказов, ведавших помимо прочего вопросами удовлетворения государственных нужд;

-              широкое применение методов насильственного, безвозмездного изъятия товаров у населе­ния и проведения работ в пользу государства без оплаты;

- удовлетворение части государственных нужд за счет развития международной торговли и приглашения зарубежных мастеров;

- использование узаконенных форм безвозмездных поставок товаров и проведения работ за счет труда различных категорий подневольных людей (подати, оброки и т.п.).[3.3.]

              Одно из важнейших отличий российского хозяйственного уклада жизни той эпохи от западноевропейского, заключалось в том, что в Западной Европе отношения традиционно основывались на договорном праве, а в России на базе субъективных оценок, поня­тий, праве силы и т.п.

В эпоху Петра I были заложены цивилизованные основы организации предоставления государственных подрядов. Их важной особенностью стал открытый, а зачастую и международный характер рас­смотрения предложений в части реализации наиболее важных проектов. Петр I впервые ввел и реализовал своеобразный государственный заказ на знания.

В 1702 году был издан манифест о вызове иностранцев в Россию. В Москве были открыты ма­тематическая и навигаторская школы, первыми преподавателями которой были англичане. Откры­ваются первые аптеки, театр, растет число учебных заведений. В 1707 году из Голландии были привезены 3 азбуки новых рус­ских литер, которые положили начало использованию гражданского шрифта.

Наиболее крупным начальным воплощением государственного заказа явилось создание су­достроительной верфи - Адмиралтейства. Проект этого первого петербургского предприятия в но­ябре 1704 года подготовил лично Петр I. Его строительство завершилось через год - осенью 1705 года.

Проводились реформы государственной системы на общероссийском уровне. Царь сократил, а позднее и вовсе упразднил Боярскую думу. Она заменя­ется Ближней канцелярией, заседания которой стали именовать Консилией министров. В 1711 году это учреждение было преобра­зовано в Правительствующий Сенат, который наделялся широкими полномочиями. В обязанности Сената, в части вопросов эко­номики, входило соблюдение строгой бережливости в расходах, преумножение доходов, усиление торговли.

Петр I провел реформу исполнительных органов власти – приказов. В результате преобразований их число сократилось до 44. В пери­од 1717-1721 годов их функции были переданы 12 коллегиям, своеобразным прообразам совре­менных министерств. Вопросами государственных закупок в той или иной степени занимались следующие коллегии: военная, адмиралтейская (морская), мануфактурная, горных дел и торговая. Общими финансовыми вопросами и контролем занимались коллегии: государственных доходов, государственных расходов и финансового контроля[1]. Коллегии подчинялись Сенату, кото­рый контролировал их деятельность с помощью прокуроров.

Петр I формировал атмосферу нетерпи­мости к фактам разворовывания казны и поставки некачественных товаров и услуг. Царь ввел спе­циальную должность прибыльщиков, которым поручалось искать способы пополнения казны.

Петр I приветс­твовал и всячески стимулировал применение зарубежного опыта и технологий на российских пред­приятиях. В связи с этим всемерно поощрялось создание казенных заводов, часть из которых впос­ледствии передавались в частную собственность. Создавались горные, металлические, льняные, пеньковые, кожевенные, суконные производства.

Важным моментом совершенствования системы распределения государственных подря­дов в эпоху Петра I стало всемерное поощрение конкурентных начал. Объявления о подрядных поставках стали размещаться чуть ли не на всех городских воротах. В целях экономии казенных средств и получения наибольшего эффекта, как правило, подряд получало лицо, предложившее меньшую сумму и обладающее лучшей сноровкой и опытом. Часть государственных заказов стала размещаться на частных предприятиях. В целях попол­нения государственной казны и бесперебойного финансирования наиболее важных работ он ввел новые формы сборов для пополнения казны, ограничил расходы некоторых учреждений, широко использовал труд крепостных крестьян. Для выполнения заказов помимо средств казны активно использовались общественные и частные капиталы.

Распределение государственных подрядов стало более от­крытым и конкурентным. Произошло усиление контроля за выполнением работ и целевым расхо­дованием казенных средств. В основе петровских реформ лежали фундаментальные принципы об идее общего блага, как основной цели государственного управления, необходимости исполнения законов и подчинения всех действий в пользу государственной выгоды.

Петру I так и не удалось в полной мере изжить недостатки, характерные для предшествующей эпохи. В деятельности колле­гий зачастую происходило смешение личных и государственных инте­ресов. Коллегиальный принцип принятия решений нередко заменялся единоличным. Не удалось преодолеть и такую традиционную российскую проблему, как казнокрадство и взяточничество. В числе лиц, замешанных в подобных преступлениях, было немало людей из окружения царя, включая его самого близкого друга, органи­затора строительства новой российской столицы и ее первого губернатора А.Д. Меншикова.

Значительное число важных государственных заказов было реализовано в годы царствования Екатерины II (1762-1796 годы). Россия вступала в эпоху своего наибольшего могущества и расцвета, т.н. просвещенного абсолютизма. В 1762 году образуется Комиссия о каменном строении Санкт-Пе­тербурга и Москвы, призванная заниматься планированием, строительством и благоустройством. В 60-90-е годы XVIII века в Петербурге выполняется огромный объем строительных работ. Так, если к 1762 году в городе было 460 каменных домов, то в 1787 году уже 1291.[3.6.] Согласованию и реализа­ции важных государственных заказов придавалось большое значение.

На основании указа от 15 декабря 1763 года проводится реформа Се­ната. Сенат разделился на 6 департаментов, причем 2 из них размещались в Москве. Существовавший при Петре I и Елизавете Кабинет был преобразован в канцелярию статс-секретарей. В 1764 году выходит указ о наставлении губернаторам, который усиливает их власть на местах.

На основании указа от 7 ноября 1775 года начинается масштабная реформа территориальной системы управления. Россия была поделена на 50 губерний (ранее их было 23). На смену трех­уровневой системе деления: губерния - провинция - уезд, пришла двухуровневая: губерния - уезд. Для контроля за развитием губерний учреждалась должность генерал-губернатора, под властью которого находилось несколько губерний, образующих наместничество.

Происходит ликвидация многих коллегий, их полномочия передаются в губернии. К концу царствования Екатерины II в 1796 году из 12 коллегий осталось всего 3 (военная, адмиралтейс­кая и иностранных дел). Функции остальных стали выполнять территориальные органы власти. Для этого в губерниях наряду с губернскими управленческими структурами, создаются коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императрице и Сенату. Вопросами государственных закупок занимаются казенные палаты, в ведении которых находятся финансовые полномочия, уп­равление промышленностью и торговлей.

В 1785 году издается Жалованная грамота городам, на основе которой формировалось город­ское самоуправление. Первичным органом самоуправления стало городское собрание. Исполни­тельным органом власти являлась шестигласная дума, деятельность которой руководил городской глава. В ведение городского самоуправления входили вопросы хозяйства, благоустройства, тор­говли, продовольственного обеспечения и промыслов. В сферах этой деятельности города могли размещать государственные заказы.

В целом проводимые реформы стали заметным шагом на пути к формированию цивилизован­ных форм осуществления государственных закупок. В то же время на практику размещения государственных подрядов серьезно влияло то, что императрица предпочитала решать наиболее важные вопросы через своих доверенных и надежных людей. Принципы закон­ности при таком подходе отодвигались на 2-й план.[3.3.]

В соответствии с манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств», изданном в сентябре 1802 года началось формирование министерств и ведомств. Сформированная в тот период система влас­тных учреждений просуществовала вплоть до октября 1917 года. Одним из ее важных элементов было упорядочение вопросов расходования средств казны. В 1811 году функции управления государственными финансами были разделены между Министерс­твом финансов (занималось источниками доходов), Государственным казначейством (ведало расхо­дами) и Государственным контролем (осуществлял ревизию бюджетных счетов).

Важными особенностями размещения наиболее крупных и важных государственных подря­дов в России в XIX - начале XX веков являлось использование конкурсных процедур и участие им­ператора в рассмотрении и решении финансовых, технических, архитектурных вопросов и выборе подрядчика. Для финансирования исполнения государственных заказов использовались не только непосредственно бюджетные средства, казенные материальные ресурсы (лес, камень, земельные участки и т.п.), труд крепостного люда (до 1861 года) и солдат. Заметное место в финансовом обес­печении удовлетворения государственных нужд занимала выручка от размещения облигационных займов, ресурсы концессионеров (использование механизмов концессий получило довольно ши­рокое распространение), а также средства от пожертвований. В период 1889-1896 годов на внутрен­нем и внешних рынках были размещены выпуски российских золотых займов.

Существовавшие правила четко регламентировали все аспекты организации и проведения торгов. Например, согласно Положению о производстве подрядов и поставок по Черноморском департаменту от 1831 года, объявление о торгах на сумму до 25 тыс. руб. размещались в губернских печатных изданиях в срок не ранее 3-х месяцев до их даты, на большую сумму - в них же и в столич­ных «Ведомостях», при этом, чем значительнее масштаб торгов, тем ранее должны публиковаться объявления. В условиях торгов указывался способ расчета заказчика с исполнителем после завер­шения работ. При сомнениях относительно цен конкурсная комиссия запрашивала мнение специ­алистов. Учитывая национальную специфику черноморского региона, к торгам допускались в т.ч. и лица не православного вероисповедания. Помимо участников торгов в зале, где они проводились, могли присутствовать посторонние любопытствующие лица. Довольно часто случались нарушения в услови­ях выполнения государственных подрядов. Для компенсации понесенных потерь уполномоченные государственные органы реализовывали предметы залога, предоставленные ранее поставщиками.[4.1.]

В феврале 1859 года Александр II утвердил изменения в бюджетной политике. Новый порядок формирования и расходова­ния казны предусматривал необходимость подготовки каждым министерством стандартных смет расходов, которые рассматривались одновременно с последним отчетом. Запрещалось перекидывать средства из одного раздела сметы в другой. Од­нако вскоре чиновники получили разрешение осуществлять такие переводы в случаях, когда сумма не превышает 1000 рублей.

В эпоху Александра II значительное внимание уделялось борьбе с коррупцией. В 1845 году издается «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», в котором давалась трактовка 2-х видов взяточничества: лихоимство и мздоимство. Под лихоимс­твом понималось принятие чиновником подарков лично или через посредников без нарушений обязанностей по службе. Мздоимство же определялось, как получение материального подарка для совершения противоправного обязанностям службы деяния. Однако предпринимаемые меры не снижали общего масштаба злоупотреблений российского чиновничества, включая и область госу­дарственных закупок. Уголовное Уложение от 1903 года предусматривало ответственность служа­щих, вступающих в запрещенные им по роду службы имущественные сделки. Наказанию подлежал служащий, на котором лежала обязанность наблюдения, в т.ч. и за производством торга, виновный в воспрещенном ему законом участии в договоре, или в законодательстве по договору, от своего имени или от имени своей жены, или через подставное лицо.[3.3.]

В периоды войн наибольший масштаб злоупотреблений в сфере государственного заказа су­ществовал в военных закупках. После поражения России в Крымской войне в армии создается служба контроля за правомерностью государственных расходов на оборону. Служба давала разрешения на заключение крупных сделок по военным подрядам. В 1877 году в результате проверки армейских частей, участвующих в русско-турецкой войне, были выявлены многочисленные случаи поставки недоброкачественных товаров, от продуктов питания до медикаментов. По итогам работы контро­леров задолженность казны перед поставщиками военного ведомства сократилась с 30 до 10 млн. рублей.[4.3.]