Концептуальные проблемы развития земельного законодательства в сфере правового института управления

    --------------------------------

    <10> См.: Фомина Л.П. Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве // Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. М., 1996. С. 118 - 119. 

    При сохранении принципа деления земель по их целевому назначению необходимо было пересмотреть соотношение земель различного целевого назначения. Земельное законодательство, несмотря на изменение экономических условий, по-прежнему основывается на приоритете земель сельскохозяйственного назначения, оставляя недостаточно урегулированными отношения по использованию земель промышленности, транспорта, иного специального назначения, земель поселений. Такой подход противоречит потребностям практики и активному развитию земельных отношений именно в городах, где выше спрос на земельные участки, а их стоимость значительно превышает стоимость аналогичных участков на землях сельскохозяйственного назначения и земельный рынок формируется более активно. Кроме того, оборот земельных участков в городах был объективно обусловлен потребностями в инвестициях в эти участки. Поэтому возникла необходимость разработки специальных нормативных актов, регулирующих особенности правового режима земель различного целевого назначения, в первую очередь земель поселений и промышленности.

    Цель  формирования современного земельного законодательства - это обеспечение надлежащего правового регулирования процесса управления земельными ресурсами в изменившихся экономических, политических и правовых условиях.

    Для реализации этой цели необходимо решить следующие основные задачи:

    1. Выстроить четкую систему органов управления.

    2. Систематизировать действующие  в этой области акты, провести  их последующую кодификацию на  базе действующего Земельного  кодекса Российской Федерации.

    3. Разработать новые законодательные  акты земельного законодательства с тем, чтобы максимально поднять регулирование земельных отношений с подзаконного на законодательный уровень.

    4. Определить меры, обеспечивающие  реализацию норм Земельного кодекса  Российской Федерации.

    5. Детально разграничить предметы  регулирования земельного законодательства с гражданским, административным и другими отраслями законодательства.

    Динамика  развития и реализации земельной  реформы в Российской Федерации  показывает, что государство последовательно  пытается решить каждую из указанных  задач.

    В частности, идет реформа аппарата управления, начало которой было положено в 1998 г. Именно тогда на суд общества был  вынесен первый проект ее концепции. В 2003 г. началась масштабная инвентаризация и ревизия государственных функций  на федеральном уровне, а 25 октября 2005 г. Правительство одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., а также план мероприятий по ее проведению. Анализ прошедшего десятилетия позволяет выделить два основных направления проводимой реформы. Первое - реорганизация системы исполнительных органов власти, причем не как очередное структурное изменение, а как комплексная перестройка всей функциональной модели. Второе - регламентация всех административных процедур, что позволяет повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной для бизнеса и граждан, включить механизм досудебного обжалования действий чиновников. Разработаны и действуют регламенты в области государственной кадастровой оценки земель, государственного земельного контроля и др.

    Главным актом федерального земельного законодательства остается принятый 30 октября 2001 г. Земельный  кодекс Российской Федерации <11>. Принятие Земельного кодекса РФ позволило  решить следующие правовые проблемы:

    --------------------------------

    <11> См.: Земельный кодекс Российской  Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными  законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19. 

    - реализовать ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с п. 3 которой "условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона";

    - обеспечить возможность легитимного  приведения в соответствие с  федеральным законодательством  нормативных актов субъектов  РФ, касающихся земельных отношений, а также договора о разграничении полномочий;

    - начать системную разработку  и принятие федеральных законов,  нормативных актов Правительства  РФ в развитие Земельного кодекса  РФ как рамочного закона;

    - дать возможность внесения отдельных  поправок в Земельный кодекс РФ (как показала практика, процедура их внесения значительно короче, чем принятие самого Кодекса);

    - ввести в действие нормы, регулирующие  земельные отношения, которые  в той или иной мере затронуты  в Гражданском кодексе РФ, Лесном  кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Федеральном законе "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" и др.

    Однако  остается нерешенной проблема обеспечения  правильного соотношения федерального земельного законодательства и земельного законодательства субъектов РФ.

    Новое земельное законодательство субъектов  РФ развивается на базе специальных  земельных законодательных актов, принятых ими. Такие законодательные  акты должны соответствовать требованиям  Конституции РФ об их соотношении  с федеральным законодательством (ст. 76). В качестве необходимого инструмента выступают модельные (рекомендательные) проекты земельных законов субъектов РФ. Возможна централизация законопроектных работ по принципу, используемому при разработке Модельного гражданского кодекса для стран СНГ. Это одно из приоритетных направлений совершенствования нового земельного законодательства.

    Именно  Земельный кодекс РФ наряду с другими  нормами земельного законодательства должен показать особенности процесса государственного управления земельными ресурсами, совершения отдельных сделок с земельными участками и установить основные правила поведения участников земельного рынка, чтобы исключить сегодняшний теневой рынок земли.

    Однако  нормы земельного права и института  управления земельными ресурсами не должны быть сосредоточены только в Земельном кодексе РФ. Необходимы другие законы, указы, постановления, ведомственные нормативные акты, законодательные акты субъектов РФ, т.е. весь набор нормативных правовых документов. Только на такой базе можно выстроить достаточно полное и разветвленное земельное законодательство и усовершенствовать процесс государственного управления земельными ресурсами страны. Особо важную роль в процессе правового обеспечения земельных преобразований в целом должна сыграть организованная на федеральном уровне работа по подготовке проектов модельных законов субъектов РФ в сфере земельных отношений (по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов).

    По  нашему мнению, правовое обеспечение  развития института государственного управления земельными ресурсами в России должно осуществляться по следующим направлениям:

    - развитие земельного и гражданского  законодательства, регулирующего отношения  собственности на землю;

    - создание и укрепление государственных  гарантий конституционных прав граждан на землю;

    - принятие законодательных актов,  предусматривающих правовой механизм  эффективного процесса управления  земельными ресурсами;

    - выработка единых подходов по  правоприменению законодательства, регулирующего оборот земли и  другой недвижимости;

    - правовое обеспечение рационального  использования и охраны земель  как в сельскохозяйственной, так  и несельскохозяйственной сферах.

    Необходимо  сохранить преемственность в  регулировании земельных отношений  в части, не противоречащей целям  и задачам социально-экономических реформ. Земельное законодательство о государственном управлении земельными ресурсами следует развивать на базе конституционных положений, а в части правового регулирования рынка земли - на базе Гражданского кодекса РФ путем раскрытия норм гражданского права с учетом специфики земельных отношений, так как нормы, в которых устанавливается суверенитет земельного законодательства, приобретают все большее значение при обеспечении рационального использования и охраны земель, государственного регулирования земельных отношений, развитии различных организационно-правовых форм хозяйствования на земле. Повышается ответственность землепользователей за нарушение режима использования земельных участков.

    Определяющими для дальнейшего развития земельных отношений служат общие положения о праве собственности, закрепленные в ст. 35 Конституции РФ <12>. Именно претензии на осуществление различных прав на земельные участки выявляют некоторые, особенно важные для права темы вмешательства государства в общественные отношения <13>. Е.А. Галиновская называет несколько причин для этого: во-первых, земельный участок является частью государства, поэтому на него распространяются публичные интересы, связанные с обеспечением государственных нужд; во-вторых, земля - объект природы, а ее нормальное экологическое состояние - существенная потребность человечества; в-третьих, использование земельного участка затрагивает не только публичные интересы, но и частные <14>.

    --------------------------------

    <12> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ. Ст. 35 // Рос. газ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 30. Ст. 3745; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.

    <13> См.: Галиновская Е.А. Теоретические  и методологические проблемы  земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законотворчества и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма "Контракт", 2009. С. 23.

    <14> См.: Там же. 

    Необходимо  помнить, что земля становится собой, когда ею пользуются как землей, а не как просто пространством для перепродажи и прибыли <15>. Отсюда и идут законы ряда стран про право изъятия земли у номинального владельца, если он не использует ее по сельскохозяйственному назначению. И, начиная с Кодекса Юстиниана, освоение и пользование есть первая составляющая права собственности.

    --------------------------------

    <15> См.: Хархордин О. Что такое  собственность? // Forbes. 2009. N 5. С. 86 - 87. 

    К числу проблем, связанных с правом собственности, по-прежнему относятся ограничения, установленные в ряде субъектов Федерации, по передаче в частную собственность земельных участков в городах.

    Право частной собственности на землю  и иные права на нее в настоящее  время составляют значительную часть  активов предприятий и, следовательно, представляют собой фактор риска для инвесторов. При отсутствии планов зонирования и закрепленных в законодательстве процедур планирования развития территории расположение и проектирование инфраструктуры самих объектов отдаются на откуп местным органам архитектуры и градостроительства, которые не всегда в состоянии эффективно решить данные вопросы <16>. Это влечет за собой серьезные экономические последствия. Более того, правовые проблемы, связанные с использованием инфраструктуры при наличии рынка земельной недвижимости, вообще в законодательстве не урегулированы. И здесь также актуальной становится проблема совершенствования правового процесса государственного управления земельными ресурсами.