Концептуальные проблемы развития земельного законодательства в сфере правового института управления

    --------------------------------

    <16> См.: Волков Г.А. Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. N 2. С. 56. 

    В связи с этим важными вопросами  управления земельными ресурсами России являются взаимосвязь норм земельного и гражданского законодательства, а  также регулирование отношений перераспределения земель между сферами экономики и ее субъектами <17>. В земельные отношения все более активно внедряются нормы гражданского законодательства, формулируя правила поведения для участников рынка земли, которая в данном случае выступает в качестве объекта недвижимости и предмета гражданско-правовых сделок. Однако управление земельными ресурсами - это самостоятельный, специфический вид общественных отношений, для регулирования которых одного Гражданского кодекса РФ недостаточно, так как вопросы государственного управления земельными ресурсами должны регламентироваться исключительно нормами земельного законодательства.

    --------------------------------

    <17> См.: Лойко П.Ф. Земельный потенциал  мира в России: пути глобализации  его использования в XXI веке. М., 2000. 

    При регулировании земельных отношений  применяется принцип разграничения  действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений  по использованию земель, а также  принцип государственного регулирования приватизации земли (ст. 1 ЗК РФ). При разграничении сфер правового регулирования этих двух отраслей законодательства гражданское законодательство определяет общие положения, касающиеся регулирования вопросов права собственности на землю, иных вещных прав и совершения сделок с земельными участками, а в земельном законодательстве отражается соответствующая специфика, обусловленная особенностями земли как природного объекта. В целях разграничения отношений, регулируемых соответственно земельным и гражданским законодательством, в Земельном кодексе РФ используются термины "земельные отношения" и "имущественные отношения".

    Приоритетное  положение в регулировании земельных  отношений должно принадлежать общественным интересам, так как земельные  ресурсы - земля, недра и т.д. - должны охраняться государством. Это вытекает из особой социальной функции земли. Е.А. Галиновская совершенно справедливо указывает на то, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны осваивать конструкции гражданско-правового оборота, которые должны быть урегулированы договором. В то же время при развитии, например, арендных отношений органы государственной власти и местного самоуправления, соблюдая форму договора аренды, выстраивают свои отношения с арендаторами по принципам не договорных, а властных управленческих отношений <18>.

    --------------------------------

    <18> См.: Галиновская Е.А. Теоретические  и методологические проблемы  земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законотворчества и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма "Контракт", 2009. С. 19. 

    Российская  Федерация и ее субъекты в лице специально уполномоченных государственных  органов в одних случаях выступают  в земельных отношениях как равноправные участники рынка недвижимости, а в других - как выразители общих интересов, чьи предписания обязательны для выполнения. Исходя из этого, государственное управление в области использования и охраны земель осуществляется в отношении любых земель независимо от форм и видов собственности, а также в отношении государственных земель. Смешивать указанные сферы государственного управления землями недопустимо. Устранить этот имеющийся пробел представляется возможным при условии, если земельное законодательство будет осуществлять правовое регулирование вопросов государственного управления в двух направлениях, не пытаясь искусственно их объединить. Ведомство, которое будет непосредственно реализовывать функцию распоряжения государственными землями, должно находиться под жестким контролем ведомства, отвечающего за их рациональное использование и охрану.

    Одной из мер по совершенствованию законодательства в области управления земельными ресурсами является разработка основ  федеральной политики в сфере  использования и охраны земель, она есть альтернативное по отношению к Земельному кодексу Российской Федерации направление развития земельного законодательства вообще и правовой базы развития рынка земли в частности.

    Следует подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией РФ установление основ федеральной политики находится в исключительном ведении Российской Федерации <19>. Поэтому их принятие позволило бы не только заложить фундамент правового управления регулирования отношений по использованию и охране земель, но и положить начало политически сбалансированному развитию земельного законодательства РФ и ее субъектов.

    --------------------------------

    <19> См.: Конституция РФ. Ст. 71. 

    Основы, по мнению Г.А. Волкова, должны базироваться на Конституции РФ, впрочем, как и любой другой правовой акт, издаваемый в Российской Федерации. В данном документе следует определить цели федеральной политики в сфере регулирования отношений по использованию и охране земель в России, главная из которых - создание научно обоснованной, стабильной и эффективной системы законодательных и иных нормативных правовых актов как страны в целом, так и ее субъектов, регулирующих отношения по использованию и охране земель и развитию рынка земельной недвижимости, а также систему мер организационного, экономического, политического и иного характера, обеспечивающих их реализацию <20>.

    --------------------------------

    <20> См.: Волков Г.А. Указ. соч. С. 58. 

    В соответствии с поставленными целями в основах должны быть определены задачи федеральной политики в сфере регулирования управления в области использования и охраны земель.

    В основах следует определить также  принципы правового регулирования  процесса управления в сфере рационального  использования и охраны земель в  Российской Федерации. К основным положениям документа могут быть отнесены: определение объекта земельных отношений, оборотоспособности земельных участков, порядок применения статей гл. 17 Гражданского кодекса, в которых имеется отсылка к земельному законодательству. В основах должен содержаться перечень мероприятий по охране земель применительно к определенным объектам. Таким образом, этот документ должен установить концептуальные подходы к развитию земельного законодательства (в случае если к моменту его принятия не будет разработана и принята концепция развития земельного законодательства).

    Еще одной проблемой в земельном  праве в свете проводящихся реформ является проблема разграничения государственной  собственности на землю на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную.

    О.В. Карамышева и ее коллеги сформулировали данную проблему как "отсутствие правового механизма разграничения земель, находящихся в государственной собственности" <21>. Как следует из проведенного анализа, законодательство России, провозгласив разные формы собственности на землю, необходимость разграничения государственной собственности и установления порядка правового регулирования этих отношений федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель.

    --------------------------------

    <21> Карамышева О.В. Пути развития  земельного законодательства Российской  Федерации // Государство и право. 1999. N 1. С. 43. 

    Поэтому совершенно очевидно, что именно региональные власти были в наибольшей степени  заинтересованы в скорейшем введении оборота земли. Активное развитие получил стихийный процесс передела государственной собственности на землю. Нормативные правовые акты, принятые органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, были направлены на реализацию частного интереса вместо публично-правового. В большей своей части они противоречили федеральному законодательству и друг другу, что приводило к нарушению конституционных прав граждан и юридических лиц и создавало благоприятную почву для коррупции. Регионам, наконец, было разъяснено, что является федеральной собственностью, что зависит от федерального центра, а что может или не имеет права делать субъект.

    Решением  этой проблемы явилось первоначально  принятие (в соответствии с положениями  ст. 72 Конституции РФ) Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", который в настоящее время утратил силу, а затем внесение изменений в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Проведение такого разграничения в Федеральном законе позволило кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности определить порядок, в соответствии с которым и должно проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

    С другой стороны, это позволило соблюсти баланс интересов Федерации, ее субъектов  и муниципальных образований, так  как передача собственности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно было дать четкий ответ на вопрос, какие государственные органы имеют право распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности, и какими земельными участками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью <22>.

    --------------------------------

    <22> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 23 июля 2000 г. N 106-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ, от 11 декабря 2002 г. N 169-ФЗ, от 2 июля 2003 г. N 95-ФЗ, от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ, от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 202-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. 203-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 12 июля 2006 г. N 106-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 172-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ, от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ, от 21 июля 2007 г. N 191-ФЗ, от 21 июля 2007 г. N 194-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ, от 29 марта 2008 г. N 30-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 ноября 2008 г. N 221-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 249-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 9 февраля 2009 г. N 4-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2002. N 19. Ст. 1792, N 30. Ст. 3024, N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484, N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17, 25; 2006. N 1. Ст. 13, 14, N 23. Ст. 2380, N 29. Ст. 3124, N 30. Ст. 3287, N 31 (ч. 1). Ст. 3452, N 44. Ст. 4537, N 50. Ст. 5279; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21, N 10. Ст. 1151, N 13. Ст. 1464, N 21. Ст. 2455, N 26. Ст. 3074, N 30. Ст. 3747, N 30. Ст. 3805, N 30. Ст. 3808, N 43. Ст. 5084, N 46. Ст. 5553, N 46. Ст. 5556; 2008. N 13. Ст. 1186; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3613; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 48. Ст. 5516; 2008. N 49. Ст. 5747; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 7. Ст. 772. 

    Однако  фактически эта норма не могла  применяться, так как объекты  муниципальной земельной собственности  еще не были выделены из земель, находящихся  в государственной собственности.

    По  мнению И.Ф. Панкратова, основная проблема, связанная с разграничением государственной и муниципальной собственности на землю, заключается в том, что субъекты Федерации не желают передавать земли в муниципальную собственность. Такое положение вещей может привести к тому, что муниципальной собственности не будет вообще <23>.

    --------------------------------

    <23> См.: Панкратов И.Ф. Проблемы экологического  земельного права и законодательства  в современных условиях // Государство  и право. 1999. N 2. С. 46. 

    В России органы местного самоуправления лучше знакомы с динамикой местного рынка земельной недвижимости, интересами проживающего на данной территории населения, и они могут обеспечить эти интересы, создав необходимые гарантии для инвестиций. За ними должен остаться и выбор способа первичной приватизации земельных участков: несмотря на то что аукционы и инвестиционные конкурсы по продаже земельных участков или прав аренды этих земельных участков наиболее привлекательны с точки зрения публичности их проведения и гласности результатов, нельзя навязывать органам местного самоуправления такие мероприятия в качестве единственного способа получения прав на земельные участки. Например, в определенных случаях для обеспечения комплексного развития поселения более эффективным будет прямое заключение с инвестором договора купли-продажи или аренды земельного участка, в том числе с предоставлением инвестору ряда льгот в случае успешного освоения этого земельного участка.

    И.Ф. Панкратов также обращал внимание на проблему, связанную с долевой собственностью на землю, которая заключается в том, что значительное количество лиц, имеющих право на земельную долю, никак не оформили свои имущественные отношения с сельскохозяйственными организациями. Это приводит к тому, что бывшие колхозы и совхозы используют землю, принадлежащую крестьянам, как свою, не являясь собственниками, действительным же собственникам земли не выплачиваются никакие дивиденды <24>.

    --------------------------------

    <24> См.: Там же. С. 47. 

    В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако эта конституционная формула вызывает возражение по ряду оснований. Остается неясным, что подразумевается под "иными формами собственности"; возникает вопрос: что вкладывается в понятие "юридическое лицо как частный собственник"? В судебной практике появляются определенные проблемы, связанные с защитой прав собственников земельных участков. В результате реорганизации колхозов и совхозов граждане получили право собственности на земельную долю, которую впоследствии внесли в уставный капитал акционерного общества. Если же гражданин решает выйти из общества со своим земельным участком с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства, то это оказывается невозможным, поскольку между акционерным обществом и акционером возникают не вещные отношения, а обязательственные.