Правовое регулирование образования России: цели, задачи, проблемы

Глава 2. Правовое регулирование образования в России. 

1. Общие вопросы  правового регулирования  управления видов  российского образования.

          В образовательном праве дифференциация  правового регулирования осуществляется  прежде всего по уровням образования,  которая характеризуется качественной спецификой в содержании образовательного процесса соответственно образовательных отношений, присущих этому уровню образования. Согласно Закону Российской Федерации «Об образовании»⁶¹, Российское образование представляет собой непрерывную систему последовательных уровней, на каждом из которых функционируют государственные, негосударственные, муниципальные образовательные учреждения разных типов и видов:  дошкольные; общеобразовательные; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; профессиональные (начальные, средние специальные, высшие и т.п.); учреждения дополнительного образования; другие учреждения, предоставляющие образовательные услуги.

         В числе основных компонентов массива действующего законодательства выделяют пять относительно самостоятельных разделов:

1) о  дошкольном и общем образовании;

2) о  начальном профессиональном образовании;

3) о  среднем профессиональном образовании;

4) о  высшем и послевузовском профессиональном  образовании;

5) о  дополнительном образовании⁶².

         Юридическая закономерность, согласно  которой каждая отрасль права  имеет особый, присущий ей метод  правового регулирования, в полной  мере проявляется и в образовательном  праве. Действующее законодательство об образовании достаточно последовательно и полно закрепляет целостную и достаточно развитую совокупность юридических средств, способов используемых в процессе регулирования и применения образовательных отношений.

        Для дошкольных учреждений России характерны многофункциональность, разнотипность, свобода в выборе приоритетного направления учебно-воспитательного процесса, использовании образовательных программ.

    Современное дошкольное образование России располагает следующими видами дошкольных учреждений: детский сад; детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития детей (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и т.п.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалификационной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников; детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур; детский сад комбинированного вида (в состав которого могут входить общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании); центр развития ребенка – детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех детей, что предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 года № 666 «Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении».

    В 2010 году прошла Всемирная Конференция  ЮНЕСКО по воспитанию и образованию детей младшего возраста в Москве, в ней принимали участие около тысячи человек из более чем 120 стран мира. Цель этой конференции была  защита прав и интересов детей во всем мире, развитие политики в сфере воспитания и образования детей младшего возраста, направленной на создание благоприятных стартовых возможностей в области развития и обучения для всех детей, в том числе из неблагополучной среды и социально незащищенных слоев общества. Обсуждались актуальные вопросы и научные исследования  в таких областях как совершенствование воспитания и образования детей младшего возраста, развитие интеллектуального потенциала детей младшего возраста, роль государства и общества в создании благоприятных условий для развития дошкольников.

       Общее среднее образование является центральным звеном системы образования в Российской Федерации которое включает в себя три ступени соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование⁶³. Общеобразовательные школы; школы с углубленным изучением отдельных предметов; гимназии; лицеи; вечерние школы; образовательные учреждения типа интернатов; специальные школы для детей с отклонениями в физическом и психическом развитии; внешкольные образовательные учреждения (детские музыкальные и художественные школы, школы искусств, хоровые и хореографические студии, фольклорные ансамбли, детско-юношеские спортивные школы, станции юных техников, центры досуга и др.), что предусмотрено Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 года № 196 (в ред. от 10.03.2009 г. №216) «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении».

        Особая ценность общего образования,  специфические условия его получения  (как правило, в определенном  возрастном интервале от 6,5-7 –  17-18 лет) роль основы фундаментальной  образовательной подготовки, обеспечивающей дальнейшее продолжение образования, а также полноценное участие гражданина в жизни общества и государственных делах, фактор непрерывности личностного и общественного развития, социальной адаптации – все это вместе взятое определяет особенности правового регулирования отношений в области общего образования. Можно обратить внимание на необходимость учета в формировании правовой основы общего образования взаимосвязи правовых и психолого-педагогических правоотношений и представление общего образования в качестве процесса, результата социального явления социального института, социокультурного и психолого-педагогического феномена, в конечном итоге – и экономические критерии. 

        В Российской Федерации образование  на уровне начального и основного общего образования является не только общедоступным, фактически равным, но и обязательным. Согласно ч.3 и 4 ст.19 Закона «Об образовании» основное общее образование и государственная (итоговая) аттестация являются обязательными для каждого обучающегося, не достигшего пятнадцатилетнего возраста.

        Для характеристики правового  статуса в целом образовательного  учреждения можно выделить две  группы характеристик, обусловленных  прежде всего теми принципами  и нормами, которые составляют  конституционно-правовую основу общего образования. К числу характеристик характеристик I группы относится: организационное единство, осуществление образовательного процесса на систематической, целенаправленной основе в соответствии с определением Международной стандартной классификацией ЮНЕСКО; самостоятельную ответственность образовательного учреждения в сфере образования; самостоятельное, от своего имени выступление в осуществлении образовательного процесса, т.е. в реализации образовательных программ⁶⁴.

       В основе образовательно-правовых форм лежат различия, отражающие прежде всего образовательную направленность создаваемых процессов организаций, т.е. педагогические характеристики, связанные с целевым назначением образовательных учреждений (обучение и воспитание), уровнем и типом ( основные и дополнительные) реализуемых образовательных программ и соответственно образовательным уровнем и (цензом) выпускников, направленностью образовательного учреждения (экономическая, правовая, инженерно-техническая, естественно-научная и т.п.),педагогическим режимом, а также характером учредителя (государство, муниципальные образования; частные лица), иными признаками педагогического, научного, социокультурного характера. Названные признаки, взятые в совокупности, лежат в основе установленной законом Российской Федерации об образовании классификации образовательным учреждениям на типы и виды, что влечет установление определенных образовательных прав обязанностей, ответственности образовательных учреждений. Тем самым правовое положение образовательных учреждений закрепляется в законодательно устанавливаемых образовательно-правовых формах.

        В Российской Федерации действует  более 68 000 государственных и муниципальных школ, что реально обеспечивает фактическое равноправие граждан России в получении обязательного общего среднего образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства и других обстоятельств. Хотя, конечно, качество образования, получаемое в разных школах, не будет одинаковым, поскольку часть школ, особенно сельских, в настоящее время не имеет надлежащих материальных ресурсов и кадрового обеспечения.

      Начальное профессиональное образование устанавливается от 14 июля 2008 года № 521 Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования». В нем сказано, что настоящее типовое положение о начальном профессиональном образовании регулирует деятельность государственных учреждений, занимающихся образовательной деятельностью в системе начального профессионального образования в России. Негосударственные образовательные учреждения данное положение о начальном профессиональном образовании принимают в качестве рекомендуемого. Типовое положение о начальном профессиональном образовании рассматривает порядок лицензирования учреждения начального профессионального образования. В этом положении о начальном профессиональном образовании приводятся подразделения образовательных учреждений, осуществляющих деятельность в сфере начального профессионального образования. Такими подразделениями (видами) начального профессионального образования являются профессиональные училища, реализующие основные образовательные программы в системе начального профессионального образования; лицеи узкой профессиональной направленности – как государственные, так и негосударственные образовательные учреждения, реализующие основные профессиональные программы начального профессионального образования на более высоком, чем училища, уровне квалификации. При этом в положении о начальном профессиональном образовании сказано, что наименование учреждения устанавливается при его формировании и может быть изменено в установленном законом порядке.

        Типовое положение о начальном профессиональном образовании дает образовательным учреждениям самостоятельность в формировании свое структуры. При этом образовательное учреждение начального профессионального образования должно иметь достаточную материально-техническую базу для создания в своих стенах учебных кабинетов, лабораторий, учебно-производственных мастерских, а также включать в свою структуру общежития и учебно-производственные хозяйства. Положение о начальном профессиональном образовании определяет основные задачи, стоящие перед системой начального профессионального образования. Таковыми являются: 1) всестороннее удовлетворение потребностей личности в получении профессионального образования, а также культурном и нравственном ее развитии; 2) гарантия обществу в подготовке квалифицированных работников; 3) прививание лицам, получающим начальное профессиональное образование гражданской позиции, трудолюбия и самостоятельности в творчестве.

    Среднее профессиональное образование направленно на подготовку специалистов-практиков по более чем 280 специальностям и реализуется по двум основным профессиональным образовательным программам: базового уровня и повышенного уровня.

    Существуют  два основных вида средних специальных  учебных заведений:

    1) техникум (училище), реализующий основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования базового уровня; 2) колледж, осуществляющий профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования базового и повышенного уровня. Реализация образовательных программ среднего профессионального образования может также осуществляться в высших учебных заведениях.

    Однако  новый законопроект «Об образовании», введет новации и в общеобразовательных учреждениях, в которых теперь колледжи будут носить полноценный статус вуза: в колледжах будут готовить бакалавров по прикладным, техническим специальностям.

       Пересмотр системы начального профессионального и среднего профессионального образования (отсутствие в системе уровней образования начального профессионального образования как самостоятельного уровня образования, включение части программ НПО (научно-программное обеспечение) в программы СПО (свободное программное обеспечение) первого уровня и перевод оставшихся программ НПО в программы профессиональной подготовки).

       Исключение как самостоятельного  уровня начального профессионального  образования из структуры российского  образования преждевременно в  силу следующих причин.

      Передача функций подготовки  высококвалифицированных рабочих  системе среднего профессионального образования целесообразна именно для высокотехнологичных производств, оснащенных оборудованием на уровне мировых стандартов. Но это должно предполагать опережающее обеспечение материальной базы образовательных учреждений, то есть новейшие виды оборудования должны поступать, прежде всего в образовательные организации среднего профессионального образования (это условие целиком относится и к системе высшего образования). Пока что в основной массе для средних профессиональных образовательных организаций это условие относится к категории благих намерений.

    В Комитете Госдумы по культуре считают, что в новом законе "Об образовании" отдельно должен быть прописан высокий  статус художественного образования. В частности, школы искусств следует  относить не к системе дополнительного образования, а к предпрофессиональному образованию. И в проект надо внести строку об этом уровне образования⁶⁵.