Правовое регулирование предоставления ЖКУ

В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе.

Делается вывод о  том, что в структуре и функциях органов управления жилищно-коммунальным хозяйством на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.

Вместе с тем остается актуальной проблема выбора модели органа жилищно-коммунального хозяйства отраслевой компетенции - самостоятельный орган управления или "орган в органе". В настоящее время единообразного решения на региональном уровне эта проблема тоже пока не нашла. В ряде субъектов Федерации отраслевое управление жилищно-коммунальным хозяйством осуществляет отдел в структуре комитета, главного управления, управления, департамента, что является аналогией управления жилищно-коммунальным хозяйством на федеральном уровне. Практика показывает, что реформы жилищно-коммунального хозяйства проходят заметно успешнее в тех регионах, где в администрации субъектов Федерации работают самостоятельные департаменты (комитеты), координирующие политику управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Современная система  региональных органов исполнительной власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства общей и отраслевой компетенции отличается значительным разнообразием как в количестве, так и в формах составляющих их органов, что делает их классификацию весьма затруднительной. Их компетенционные акты не позволяют определить главное назначение органа управления.

Собственные полномочия местного самоуправления для решения  вопросов местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства устанавливаются Законом об организации местного самоуправления. Вместе с тем правовым закреплением полномочий местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства служат иные федеральные и региональные законы, отраслевые законодательные акты, в том числе и кодифицированного характера (ЖК РФ), уставы муниципальных образований.

Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод о  том, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований, в реальной действительности значительно шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Закона об организации местного самоуправления¹⁸. В то же время перечень вопросов местного значения не может быть расширен путем принятия нормативных актов, возлагающих на органы местного самоуправления дополнительные полномочия в какой-либо сфере, поскольку это противоречит п. 1 ст. 18 данного Закона.

Очевидно, что общий  объем полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления должен обеспечивать их нормальное функционирование и поэтому нуждается в расширении. В целях обеспечения реального объема полномочий органов местного самоуправления необходима законодательная инициатива в решении проблемы расширения перечня вопросов местного значения и полномочий по собственной инициативе субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с соблюдением определенных условий.

Теперь рассмотрим проблему совершенствования методов управления органов исполнительной власти.

Обращается внимание на то, что методы регулятивного  воздействия на всех субъектов, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, взаимосвязаны и образуют единый комплекс. Они нуждаются в постоянном совершенствовании содержания и способов применения, основанном на научном подходе. Так, рост нарушений правил в области жизнеобеспечения населения на региональном уровне требует усиления метода принуждения.

Кроме того, права граждан  на получение качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшение условий проживания нуждаются в защите.

Сравнительный анализ законов  субъектов Российской Федерации "Об административных правонарушениях" показывает, что правовое регулирование  отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, устанавливаемых этими законами, осуществляется с разной степенью полноты. Законы значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений, имеют разную структуру. В целом обзор регионального законодательства позволяет заметить явно недостаточное количество статей, посвященных сфере жилищно-коммунального хозяйства, что влечет рост числа административных правонарушений¹⁹.

Действующее законодательство не обеспечивает системного решения  проблем управления жилищно-коммунальным хозяйством и не соответствует рыночным правилам поведения хозяйствующих субъектов, населения и работников жилищно-коммунального хозяйства.

В этих условиях задача местных  органов власти заключается в  разработке комплекса мер, способствующих повышению инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, в том числе:

1. Создание правовой  среды по инвестиционному проектированию  в сфере жилищно-коммунального хозяйства, учитывающей территориальные особенности.

2. Организация конкурсов  инвестиционных проектов и отбор наиболее эффективных вариантов.

3. Контроль за процессом  реализации инвестиционных проектов.

4. Содействие практической  реализации эффективных инвестиционных  проектов (налоговые льготы, поручительства, гарантии, финансовая помощь в  виде дотаций, субсидий, бюджетных ссуд и др.).

5. Создание информационной  базы об экономическом потенциале  муниципального образования, состоянии жилищно-коммунального хозяйства и его предприятий²⁰.

При рассмотренном подходе  система управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне муниципального образования представляется как трехзвенная система, включающая: собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости; организации по управлению муниципальным жилищным фондом; подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Анализ административно-правового  регулирования жилищно-коммунального хозяйства в субъектах РФ показывает, что реформа, проводимая муниципальными образованиями, заключается в создании отдельных элементов преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве, а коренного реформирования не происходит. Более того, проводя реформу жилищно-коммунального хозяйства, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.

Заключение

Сфера предоставления жилищно-коммунальных услуг – одна из наиболее сложных и проблемных областей потребительских правоотношений, где сложившийся уровень защиты соответствующих прав граждан явно нуждается в существенном его повышении за счет более действенного применения административных мер со стороны уполномоченных органов государственной власти в их сочетании с гражданско-правовыми формами защиты прав потребителей при одновременном повышении степени правовой грамотности самих граждан и совершенствовании нормативно-правового регулирования всего спектра жилищных отношений. В этой связи выделяются следующие правоприменительные аспекты и актуальные проблемы, связанные с несовершенством законодательного регулирования сферы предоставления жилищно-коммунальных услуг гражданам, нуждающиеся в практическом разрешении либо в дальнейшем совершенствовании:

- несоответствие целого  ряда положений Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307, нормам Жилищного кодекса Российской Федерации при отсутствии необходимой гармонизации последнего с Гражданским кодексом Российской Федерации;

- несоответствие целого ряда положений Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, нормам Гражданского кодекса Российской Федерации;

- отсутствие договоров на оказание коммунальных услуг между исполнителями и гражданами;

- отказ либо уклонение ресурсоснабжающих организаций от заключения «прямых» договоров с собственниками жилых помещений;

- ненадлежащая практика  заключения договоров управления многоквартирными домами с каждым собственником жилого помещения при способе управления «управляющей организацией», а при наличии таковых - включение в них условий, ущемляющих права потребителей;

- неправомерное понуждение товариществ собственников жилья (ТСЖ) к выполнению функций «исполнителя» коммунальных услуг;

- навязывание договоров,  условия которых заставляют ТСЖ  и управляющие организации нести  ответственность за качество  услуг без такой ответственности  со стороны ресурсоснабжающих организаций;

- невозможность реализации в полном объеме прав потребителей при существующих трех формах управления многоквартирными домами;

- отсутствие в образовательных  учреждениях дисциплины по основам  потребительских знаний.

Учитывая определенные наиболее часто встречающиеся нарушения прав потребителей при оказании жилищно-коммунальных услуг и проблемы в данной сфере, связанные с их пресечением и устранением, предлагается:

- включить в постановление  Правительства Российской Федерации  от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» положение, устанавливающее право собственников помещений в многоквартирных домах на общем собрании принимать решение на заключение прямых договоров с ресурсоснабжающими организациями независимо от формы управления многоквартирным домом;

- привести положения  Гражданского кодекса Российской  Федерации, Жилищного кодекса  Российской Федерации, требования  постановления Правительства Российской  Федерации от 23.05.2006 № 307 «О порядке  предоставления коммунальных услуг  гражданам» к «одному знаменателю» в вопросе определения оснований для внесения платы за коммунальные услуги, а именно установить, что обязанность по внесению платы за коммунальные услуги возникает у потребителя с момента, определенного федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, и только на основании письменного договора, содержащего условия предоставления коммунальных услуг и заключаемого между исполнителем и потребителем в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- привести в соответствии  с положениями гражданского кодекса  РФ статьи 218 Главой 16 «Общая собственность»  требования постановления Правительства  Российской Федерации от 13.08.2006 №  491 по вопросу несения бремени  расходов собственниками жилых  помещений содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно их доле в общем имуществе;

- внести в Жилищный  кодекс Российской Федерации  изменения, предусматривающие возможность  выбора гражданами четвертой  формы управления многоквартирными  домами - смешанной формы управления: в области предоставления коммунальных услуг – непосредственное управление, в области содержания жилья – ТСЖ (или управляющая компания);

- внести в Жилищный  кодекс Российской Федерации  дополнения, устанавливающие право  граждан и обязанность управляющих компаний осуществлять раздел лицевых счетов по оплате ЖКУ для внесения ими соразмерной платы за потребление ЖКУ;

- включить в Правила  предоставления коммунальных услуг  гражданам, утвержденные постановлением  Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307, нормы, определяющие меры ответственности к хозяйствующим субъектам, которые предоставляют коммунальные услуги без надлежащего оформления договорных отношений;

- продлить статьи 16 «Закона  о приватизации жилищного фонда  в Российской Федерации» от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. От 11.06.2008), по обеспечению бывшего наймодателя производить ремонт в жилых помещениях, которые на момент приватизации выработали нормативный срок службы конструктивных элементов здания.

- включить в государственные общеобразовательные стандарты и общеобразовательные и профессиональные программы обучения дисциплину по основам потребительских знаний.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 30.12.2008) // Российская газета. -  2001.
3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.09.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. -  2004 - №45. – Ст. 1508
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) // Собрание законодательства Российской Федерации. -  1994. -  № 32. -  Ст. 3301.
5. Государственные жилищные сертификаты. Федеральная целевая программа: Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. № 71 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - № 5. - Ст. 615.
6. Государственные жилищные сертификаты. Федеральная целевая программа: Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. № 71 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. -  № 16. -  Ст. 1708.
7. Жилище.  Федеральная целевая программа  на 2002 - 2010 годы: Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. № 865 в новой редакции была утверждена //  Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 6. - Ст. 694.
8. Жилище.  Федеральная целевая программа на 2002 - 2010 годы: Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 // Собрание   законодательства   Российской Федерации. - 2001. - № 8. - Ст. 541.
9. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: федеральный закон от 04.07.1991 № 1541-1 (ред. от 11.06.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1991. - № 31. - Ст. 95.
10. О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307  // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 47. - Ст. 31.
11. О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28.04.1997 г. № 237 // Собрание законодательства  Российской  Федерации. - 1997. - № 18. - Ст. 2131.
12. О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 18. - Ст. 2131;
13. О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 // Собрание законодательства Российской  Федерации. - 1997. - № 22. - Ст. 2568.
14. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: федеральный закон от 21 июля 2007 г.  //  Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 30. - Ст. 3799.
15. Об общих   принципах   организации   местного   самоуправления   в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // 
    Собрание   законодательства   Российской   Федерации.- 2003.- № 40.- Ст. 3822. 
16. Вишневская, И.С. Жилищное право Российской Федерации / И.С. Вишневская, Е.С. Селиванова. – Ростов н/Д., 2007. – 285 с.
17. Гришина, Е.Ю. Административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Проблемы и пути их решения //Административное право. – 2009. - № 1. – С. 63 – 70.     
18. Еремичев, И.А. Жилищное право/ И.А. Еремичев, П.В. Алексий, Н.Д. Эриашвили и др. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,   Закон и право, 2008. – 240 с.
19. Камышанова, А.Е. Правовое и информационное обеспечение реформы жилищно-коммунального хозяйства органами местного самоуправления / А.Е. Камышанова // Государственная власть и местное  самоуправление. – 2009. - № 3. – С. 102 – 130.     
20. Карпухин, Д.В. Административно-правовое регулирование деятельности государственной жилищной инспекции в Российской Федерации / Д.В. Карпухин // Административное и муниципальное право. – 2008. - №12. – С. 158     
21. Королев, А.Н. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О товариществах собственников жилья". / А.Н. Королев. – М.: Юстицинформ, 2005.
22. Крашенинников, П.В. Жилищное право. / П.В.Крашельников – М.: Статут, 2008. – 379 с.
23. Литовкин, В.Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства / В.Н. Литовкин // Жилищное право. – 2008. - № 5. – С. 15.     
24. Маликов, С.В. Нормативно-правовое регулирование в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг (на примере Оренбургской области) / С.В. Маликов // Право и жизнь. - 2007. - № 113(8). – С. 252.
25. Маликов, С.В. Содержание права на жилищно-коммунальное обслуживание / С.В. Маликов // Современное право. - 2007. - № 9(1). – С. 51
26. Москвичев, А.Ю. Роль управляющих компаний в обеспечении газоснабжения граждан / А.Ю. Москвичев // Гражданское право. – 2007. - №4. – С. 139.     
27. Петров, Ю.Г. Оценка результатов внедрения крупного бизнеса в коммунальный комплекс регионов / Ю.Г. Петров // Юрист. – 2008. - №1. – С. 10.