Финансовый контроль как экономическая категория

     Причиной  отставания в реформирование системы  государственного финансового контроля, явилось и сложившиеся в России мнение о том, что детальная информация о происходящем в государственном  секторе не является публичной, а  значит и открытой, за исключением  обобщенных данных о достигнутых  макроэкономических показателях или  исполнение федерального бюджета.

     Эффективное расходование государственных средств  бюджетов требует создания серьезной, целенаправленной и действенной  системы государственного финансового  контроля. Основное перспективное направление  ее развития заключается в введении в область контроля государственного сектора такой формы как аудит.

     Мировая теория и практика государственного финансового контроля трактует понятие  государственного аудита, как наиболее зрелой формы финансового контроля в государственном секторе. В  области государственного финансового  контроля России в настоящее время  подошла к необходимости проведения аудита государственной финансовой отчетности. Законодательно такая возможность  появилась в связи с созданием  Счетной палаты РФ, в законе о  которой отмечается, что она должна давать заключение на государственный  отчет об исполнении бюджета прошедшего бюджетного года.

     Для создания в России действенной системы  государственного финансового контроля, развитие и внедрения прогрессивных  его форм необходимо повысить качество и требование к государственной  финансовой отчетности на всех уровнях  ее составления, более активно внедрять в государственным секторе международные  стандарты бухгалтерского учета. При этом, учитывая характер информационных потребностей пользователей финансовой отчетности предприятий и организаций государственного сектора экономики, эту отчетность государственного сектора нужно сделать публичной, в том числе через современные информационные ресурсы. Такими же открытиями должны быть и результаты контроля. Сегодня публичны лишь результаты аудиторских проверок Счетной палаты РФ, да и то не в полной мере.

     Необходимо  четко прописать цели, задачи, принципы организации системы государственного финансового контроля, включая все  уровни, в том числе уровень  исполнительных органов и главных  распорядителей. Должна быть достигнута адекватность применяемых форм государственного финансового контроля поставленным целям.

     В свою очередь изменения в сфере  бюджетного контроля вызываются сегодня  и основными направлениями бюджетной  реформы, так как при этом неминуемы  изменения не только в объектах контроля, но и в его целях и задачах, направленности контрольных мероприятий. Изменит направленность предварительный  бюджетный контроль. Анализ обоснованности сметы расходов превратится в  процесс планирования целей и  результатов, которые должны быть достигнуты организацией, претендующей на получение  государственных средств. Кроме  того, кардинальным изменениям подвергнется и сфера последующего контроля. Это  уже будет не только контроль за целевым использованием бюджетных  средств, сколько контроль достижения конечного результата, который должен соответствовать целям государственных  средств. Государственные контролеры, выходя на проверки, должны будут обращать внимание не столько на соблюдение статей расходов, сколько на достоверность  отчетности организаций в области  достигнутых хозяйственных и  финансовых результатов, в том числе  соответствия этих результатов поставленным на этапе выделения финансирования целям. Изменение идеологии последующего контроля должно привести к углублению его методологии, появлению новых подходов, приемов методов контрольных мероприятий.

     В систему планирования, финансирования и контроля деятельности организации  включается система постоянного  мониторинга и оценки показателей  деятельности, отвечающих требованиям  объективности, полноты, достоверности.

     Реально действующие органы последующего контроля не успевают, не только ежегодно охватить проверками все организации, но и  не обеспечивают установленный норматив – одна проверка в два года. Зачастую проверки проводятся один раз в три-четыре года. Ими в основном охватываются крупные бюджетополучатели, но именно на уровне рядовых получателей с  учетом их многочисленности нарушения  и искажения могут значительно  снижать эффективность бюджетных  расходов.

     Важным  направлением реформы государственного финансового контроля должно быть изменение  целевых установок при проведение контрольных мероприятий государственными контролерами и привлеченными коммерческими  аудиторами. Контролер в области  государственных расходов должен оценивать  деятельность организации или ведомства  в целом, анализировать общие  результаты его деятельности, соблюдение законодательства. Таким образом, будут  реализованы современные направления  государственного финансового контроля: аудит достоверности, аудит соответствия, аудит эффективности.

       Рассмотренные направления совершенствования  методологии государственного финансового  контроля вполне вписываются  в международные тенденции в  данной области и приведут  к соответствию российской системы  финансового контроля в государственном  секторе современным тенденциям  и технологиям управления государственными  финансовыми ресурсами.

     2.3. Валютный контроль  и административная  реформа

     Под органами валютного контроля следует понимать Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством. Правительство РФ обладает исключительными полномочиями в вопросах окончательного круга валютного контроля помимо ЦБ РФ. Банк России занимает центральное место среди органов валютного контроля, совмещая при этом наряду с Правительством РФ полномочия органа валютного регулирования и субъекта, осуществляющего валютный контроль. Поэтому ЦБР вправе для реализации указан Правительство РФ, издавать в пределах своей компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов, осуществлять взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивать взаимодействие с ними, а также с таможенными органами уполномоченных банков как агентов валютного контроля в соответствии с законодательством РФ.

     К агентам валютного контроля относятся уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку России, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистратора), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.

     Таким образом, действующие законодательство внесло существенные изменения и  отнесло к агентам валютного  контроля, помимо уполномоченных банков, подотчетных ЦБ РФ также профессиональных участников рынка ценных бумаг (включая  регистраторов), которыми являются брокеры, дилеры, управляющие, депозитарии, клиринговые  организации, организаторы торговли на рынке ценных бумаг (например, фондовые биржи).

     Определяя полномочие органов и агентов, действующее  законодательство выделяет 2 вида проводимых проверок: проверки соблюдения актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования; проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям. Определяются вопросы, по которым органы и агенты валютного контроля вправе запрашивать и получать документы и информацию с указанием минимального срока, в течении которого должны быть предоставлены резидентам и нерезидентам документы по запросам органов и агентов валютного контроля. Что касается выявленных органами валютного контроля нарушений, то они вправе выдавать предписания, а также применять установленные законодательством РФ меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

     Важным  нововведением представляется разграничение  компетенции Правительства РФ и  Банка России в отношении установления порядка представления резидентами  нерезидентами агентам валютного  контроля подтверждающих документов и  информации при осуществлении валютных операций: 1) для представления агентам  валютного контроля, за исключением  уполномоченных банков, - Правительством Российской Федерации; 2) для предоставления уполномоченным банкам – Центральным  банком России.

     С вступлением в силу Федерального закона «О валютном регулировании и  валютном контроле» основные и наиболее существенные изменения коснулись  системы определения круга органов  валютного контроля, был установлен новый перечень агентов валютного  контроля, а также отчасти пересмотрена компетенция органов и агентов  валютного контроля. Система осуществления  валютного контроля в целом подверглась  в новом законодательстве о валютном контроле радикальным и не всегда оправданным с точки зрения целесообразности изменения, что отчасти явилось  следствием проводимой сейчас административной реформы. 

     2.4. Ведомственный контроль: состояние и перспективы

     Проводимая  в настоящее время политика централизации  и укрепления исполнительной власти, требует совершенствования и  усиления государственного и, прежде всего, финансового контроля. Если за последние  годы в этом направление государственный  финансовый контроль в целом получил  определенная развитие, то его важная составляющая – ведомственный контроль – остался в запущенном состояние.

     Причиной  тому послужили субъективные и объективные  обстоятельства. С одной стороны, ведомственный контроль многими  воспринимается как зависимый и  поэтому эффективный. С другой стороны, он не получил необходимой правовой поддержки из-за отсутствия единой концепции развития государственного финансового контроля.

     Значение  ведомственного контроля определяется тем, что в современной российской структуре государственного управления практически все бюджетные средства распределяются и расходуются через  органы исполнительной власти и подведомственные им организации. Поэтому без участия  органов ведомственного контроля задача осуществления полного, систематического и результативного контроля использования  бюджетных и иных государственных  средств практически не разрешима.

     В теории и на практике принято подразделять финансовый контроль на внешний и  внутренний.

     К внешнему относят тот контроль, который  осуществляют специальные, вышестоящие  по отношению к проверяемому объекту  или независимые от него органы, а к внутреннему – контроль, проводимый в пределах одной организации  или отрасли, силами ведомств и их структурных подразделений. При  этом доминирующей является точка зрения, согласно которой главным средством  обеспечения порядка в финансово-бюджетной  сфере является внешний финансовый контроль.

     Классическим  примером внешнего контроля в наших  условиях считается контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации. Деятельность контрольно-ревизионных  подразделений министерств и  других органов исполнительной власти в отношении подчиненных этим органам организаций, предприятий, учреждений рассматривается как  типичный пример внутреннего финансового  контроля. В качестве внутреннего  квалифицируется контроль, осуществляемый комиссиями акционерных обществ, создание которых в соответствии с законом  об акционерных обществах обязательно.

     Чтобы реально квалифицировать проводимый контроль в качестве внутреннего  или внешнего, нужно учесть весь набор влияющих на его факторов, начиная от общих принципов осуществления  контроля и заканчивая заданными  параметрами конкретной ревизии  или проверки. Поэтому пользование  названными понятиями для практических целей предполагает определенность и детализацию обстоятельств, что  проявляется не всегда.

     Некорректное  употребление рассматриваемых понятий  встречается в самых ответственных  документах. Так, в ст. 268 Бюджетного кодекса РФ читаем: «Министерство  финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распределителями, распорядителями и получателями бюджетных средств». Однако Минфин может осуществлять внутренний контроль за использованием бюджетных средств  только подразделениями самого министерства. Его работники не могут быть внутренними  контролерами для главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных  средств, каковыми согласно тому же Кодексу  являются не только Минфин, но и все  другие органы государственной власти, бюджетные учреждения, иные организации, имеющие право распределять, получать и использовать бюджетные средства.

     В данном случае очевидно, что под  внутреннем контролем следует понимать финансовый контроль, осуществляемый согласно ст. 158 и 159 Бюджетного кодекса  главными распорядителями и распорядителями  бюджетных средств. А нынешний контроль Федеральной службы финансово-бюджетного надзора для главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, тем более для получателей  денег из бюджета, является внешним  контролем.

     Ведомственный контроль как подразделение государственного финансового контроля можно рассматривать  в экономическом, правовом и организационном  аспектах.

     В экономическом плане определяющим фактором выступает то, что ведомственный  финансовый контроль имеет дело, главным  образом, с государственными средствами, их поступлением и расходованием. Это, прежде всего, бюджетные средства, но также и деньги, полученные за счет предпринимательской деятельности. Нормально работающий ведомственный  контроль должен охватывать все средства, используемые в пределах ведомства.

     Именно  с помощью ведомственного контроля и с его участием можно обеспечить полный охват ревизиями и проверками всего массива государственных  средств, всех организаций, учреждений данного ведомства в предусмотренный  срок и установленной периодичностью.