Внебюджетные фонды

Проблема№3: пенсионная система в настоящий  момент является финансово несбалансированной и не в состоянии обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость в будущем.

В определенной мере вопросы финансовой несбалансированности пенсионной системы и отдельные  инструменты ее решения были рассмотрены  выше. Следует подчеркнуть, что дефицит  бюджета ПФР в 2010 г. составил около 2,9% ВВП, в 2011 г. – по оценкам ПФР  – он сократится до 1,8% ВВП (Доклад Минздравсоцразвития 2010). Тем не менее, реальная зависимость пенсионной системы от бюджета выше: совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР, по оценкам Гурвича, вырос с 1,6% ВВП в 2008 г. до 5,2% ВВП в 2010 г. (Гурвич 2011). Кроме того, для того, чтобы поддерживать коэффициент замещения на целевом уровне в 40%, по прогнозным оценкам Гурвича, в среднем в 2010-2050 гг. трансферт из федерального бюджета придется увеличивать каждые пять лет на 1 процентный пункт ВВП, либо повышать ставку пенсионных взносов – на 1 процентный пункт каждый год (Гурвич 2010).

Основные  причины текущего дефицита ПФР, начиная  с 2005 г., известны. Во-первых, изначально при проведении пенсионной реформы  не был установлен источник покрытия пенсионных доходов, выпадающих из распределительной  системы в пользу финансирования пенсионных накоплений. Во-вторых, задачи пенсионной системы находились в  противоречии с задачами налоговой  реформы – снижение эффективной  ставки ЕСН в 2000-е гг. и особенно с 2005 г. привело к сокращению средств, поступающих в пенсионную систему, и явилось основной причиной возникновения  текущего дефицита. В-третьих, источником сегодняшней несбалансированности пенсионной системы выступило решение  о резком повышении размеров пенсий и, соответственно, пенсионных расходов. Долгосрочные риски финансовой устойчивости включают старение населения и постиндустриальное развитие (как причина снижения формальной стандартной занятости).

Рассмотрев вышеуказанные  проблемы, можно предложить следующие  решения:

1. Увеличить долю бюджетного финансирования пенсионной системы.

Целесообразность данного  решения зависит от того, какие  цели оно будет преследовать, и  какие источники финансирования будут использованы. В любом случае, уже сейчас доля бюджетных средств в финансировании российской пенсионной системы высока по меркам развитых стран. Кроме того, усиление бюджетной зависимости пенсионной системы противоречит ее страховому характеру (что подразумевает преимущественную опору на поступления страховых взносов). Наконец, это усиливает политическую зависимость пенсионной системы от ситуации с бюджетом. В условиях бюджетного дефицита пенсионные расходы могут быть сокращены. Тем не менее, в период проведения пенсионной реформы, предполагающей введение обязательной накопительной компоненты, без привлечения внешних источников финансирования пенсионная система обойтись не может. И отсутствие четко прописанных источников финансирования российской пенсионной реформы 2002 г. – одна из причин ее неудачной реализации. Среди известных мировой практике источников покрытия таких издержек перехода к новой пенсионной системе – доходы от приватизации государственного имущества, доходы от сырьевой ренты. Если этих средств окажется недостаточным, то ряд экспертов полагает, что проблему несбалансированности пенсионной системы в среднесрочной перспективе можно решить за счет выделения дополнительного источника финансирования из средств федерального бюджета. Источником средств может выступать НДС.

2. Разделить базовую и страховую части пенсии по условиям назначения, правилам индексации и источникам финансирования

В принципе, две эти части – базовая  и страховая – относятся к  разным уровням пенсионного обеспечения  и направлены на решение различных  задач. Задача универсальной базовой  компоненты – борьба с бедностью  пенсионеров и обеспечение перераспределения  внутри пенсионной системы с тем, чтобы сгладить существующее на рынке  труда неравенство. Задача страховой (и накопительной, но о ней речь пойдет отдельно) части пенсии – компенсация утраченного заработка, обеспечение связи размера пенсии с прежним страховым вкладом человека; она в меньшей степени служит задачам перераспределения, а в большей – отвечает интересам средних слоев населения. Высокое неравенство в заработках вынуждает российскую пенсионную систему сохранять универсальную компоненту, не зависящую от трудового вклада человека.

Из мировой  практики известно, что базовая часть  может финансироваться как  из общих налогов и предоставляться  всем гражданам или на основе проверки доходов, так и за счет страховых  взносов в форме «плоской»  пенсии, которая в этом случае должна выплачиваться после выработки  определенной продолжительности страхового стажа (Barr & Diamond 2010). В условиях сокращения базы для уплаты страховых взносов в ПФР обеспечить право всех граждан России на некий минимальный уровень пенсионного обеспечения легче с помощью универсальной базовой компоненты, которая финансировалась бы не из заработков, а из общих налогов. Учитывая слабое развитие других компонент пенсионного обеспечения (невысокий уровень страховой части, отсутствие накопительной части пенсии и неразвитые добровольные формы пенсионного обеспечения), базовая часть пенсии, по-видимому, должна сохранять свою универсальность – то есть выплачиваться без проверки доходов. Чтобы такая базовая часть пенсии не снижала стимулов человека трудиться и не была слишком обременительной для бюджета, международные эксперты рекомендуют устанавливать достаточно жесткие критерии ее получения – в части требований к стажу для ее назначения или границам пенсионного возраста, с которого она назначается.

3. . Повышение требований к продолжительности страхового стажа.

Риски значительного увеличения требований к стажу связаны с распространением нестандартных форм занятости и  перерывов в занятости на протяжении карьеры: может возрасти число лиц, не выработавших необходимого стажа  и, соответственно, получающих очень  низкие или социальные пенсии. Вместе с тем, данная мера, действительно, позволяет  косвенно стимулировать более длинную  продолжительность трудовой жизни  и повышение фактического пенсионного  возраста. И, таким образом, ее можно  вводить вместе с повышением пенсионного  возраста. Кроме того, она может  рассматриваться как инструмент определенного сдерживания роста  пенсионных расходов. В мировой практике известны случаи, когда вводятся различные  требования к стажу для назначения базовой и страховой частей пенсии. Также, требования к стажу можно  использовать как инструмент ограничения  выхода на полную пенсию (если будет  введен так называемый ранний выход  на пенсию – при сокращенном размере  пенсии).

Учитывая ограниченные возможности  по поддержанию относительно высокого размера государственной пенсии в перспективе, очевидно, что государство  должно более активно поддерживать становление добровольного пенсионного  обеспечения. С учетом бюджетных  ограничений и пока скромной динамики масштабов участия в программе  государственного со-финансирования дополнительных пенсионных накоплений, представляется, что больше усилий следует сконцентрировать на развитии по-настоящему добровольных корпоративных и индивидуальных планов негосударственного пенсионного  обеспечения. С точки зрения стимулирования участия работодателей и работников, речь должна идти об увеличении налоговых  вычетов работодателям и гражданам.

2.2.2 Оценка состояния развития Фонда Социального Страхования

Социальное страхование  — одна из основных форм социального  обеспечения граждан, представляющая собой систему (государственную  и общественную) денежного и материального обеспечений граждан при достижении ими пенсионного возраста, в случае временной или постоянной утраты трудоспособности, в целях охраны их здоровья.

Социальное страхование  распространяется на активное, занятое  население и финансируется за его счет, а также за счет работодателей. Переход к рыночной экономике  существенно меняет социально-экономическую  среду. В общественное сознание возвращается понятие «социальный риск» —  вероятность материальной необеспеченности трудящихся вследствие потери возможности  участвовать в экономическом  процессе. В связи с этим в сфере  страхования возникает ряд проблем.

Одной из первых проблем  можно назвать — сохранение нестраховых  принципов: существуют выплаты нестрахового характера; отсутствует зависимость  уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений. Так, например, за счет Фонда социального страхования (далее – ФСС) осуществляется финансирование таких нестраховых расходов, как: пособий по возмещению стоимости  гарантированного перечня услуг  и социальных пособий на погребение; оплаты путевок на санаторно-курортное  лечение и оздоровление работников и членов их семей; программ по оздоровлению детей; частичного содержания детско-юношеских  спортивных школ. Кроме того, в системе  пенсионного страхования объем  поступлений сумм страховых взносов  на финансирование страховой части  трудовой пенсии не обеспечивает в  полной мере расходы Пенсионного  фонда (далее – ПФ) на выплату  указанной части трудовых пенсий.

Второй проблемой является несбалансированность государственных  обязательств и объема имеющихся  финансовых ресурсов. Сохранение в  системе обязательного социального  страхования (далее – ОСС) нестраховых  выплат, с одной стороны, а также  недостаточно высокий уровень администрирования  доходов и расходов государственных  внебюджетных фондов, с другой, постоянно  воспроизводят проблему финансовой неустойчивости системы обязательного  социального страхования. Для системы  социального страхования, и особенно для системы обязательного медицинского страхования, характерна тенденция  опережающего роста расходов над  доходами.

Реформирование системы  ОСС должно осуществляться на основе соблюдения конституционных прав граждан  Российской Федерации и четкого  определения целей, задач и источников финансирования по различным видам  социального страхования, соблюдения страховых принципов и развития персонифицированного учета во всей системе ОСС, адекватности уровня социальной защиты размерам страховых платежей, устранения дублирования функций и создания условий для достижения финансовой устойчивости системы ОСС.

Реализация указанных  принципов потребует осуществление  целого комплекса мероприятий. В  частности, необходимо продолжить формирование институциональных условий для  эффективного функционирования системы  ОСС. Соответственно, Правительству  Российской Федерации потребуется  сосредоточить усилия на следующих направлениях:

1) проведении анализа  законодательной и нормативной  правовой базы (федеральной и  региональной) в сфере ОСС, ведомственных  актов, регулирующих вопросы социального страхования; 
2) ревизии перечня выплат и расходов, осуществляемых в системе ОСС, и подготовке предложений по установлению четких границ для страховых и нестраховых выплат и расходов, определении источников финансирования для каждого их вида; 
3) осуществлении мер, направленных на приведение порядка, условий и размеров страхового обеспечения в соответствие с социально-экономическим положением страны; 
4) определении потребности системы ОСС в финансовых средствах; 
5) изменении законодательства о внебюджетных государственных социальных фондах, о системе управления системой и ресурсами социального страхования, об обеспечении паритетности участия представителей субъектов ОСС в органах управления системы ОСС; 
6) создании условий для привлечения частных страховых компаний к системам ОСС и Обязательного медицинского страхования (далее – ОМС).

Кроме этого, необходимо предпринять  шаги, направленные на повышение эффективности  администрирования расходов, предназначенных  для страхового возмещения социальных рисков. Для этих целей в среднесрочной  перспективе следует создать  единую информационную базу по всем видам  ОСС, разработать систему присвоения гражданам единого социального  номера и выдачи персональных карточек социального страхования.

Введение персонифицированного учета всех застрахованных граждан  позволит избежать случаев получения  страхового возмещения по одному и  тому же основанию из разных источников, а также сделать систему социальной защиты более адресной.

2.2.3. Оценка состояния развития Фонда Обязательного Медицинского страхования

Главный принцип системы  обязательного медицинского страхования  является создание равных возможностей для граждан РФ в получении  медицинской и лекарственной  помощи, финансируемой за счет средств  обязательного медицинского страхования  в объёме и на условиях программ обязательного медицинского страхования.

Одна из наиболее острых проблем, требующих  решения сегодня является то, что  при поступлении средств обязательного  медицинского страхования в систему  здравоохранения происходит сокращение бюджетного финансирования отрасли, что  затрудняет реализацию Закона об обязательном медицинском страховании. Сегодня  тариф страхового взноса не обеспечивает финансового покрытия медицинской  помощи даже работающему населению  страны, которое составляет 47,5%,а  большая часть 52.5%  - это неработающие население (старики, дети, инвалиды), которые к тому же как более всего нуждаются в медицинской помощи. Поэтому проблема платежей на неработающее особенно остро встает именно в связи с сокращением бюджетного финансирования отрасли «Здравоохранение». При таком сокращении в первую очередь страдают скорая и неотложная медицинская помощь социально значимые виды мед. помощи. Таким образом, в России одной из самых сложных проблем финансирования системы ОМС является сбор взносов (платежей) за неработающих граждан, страхователями которых по закону являются администрации регионов. Эти деньги поступают не регулярно и в недостаточном объёме. При этом именно неработающие граждане являются основными потребителями медицинских услуг. Несмотря на то что многие налогоплательщики, в том числе органы исполнительной власти регионов уклоняются от уплаты страховых взносов, созданная система ОМС отличается завидной устойчивостью и продолжает функционировать.

В настоящий момент около 25 субъектов  РФ не осуществляют платежи в фонды  ОМС за неработающее население. В  тех регионах где платежи производятся, средства на 1го неработающего жителя составляют 33% от платежей за 1го работающего. Таким образом, основная нагрузка по оплате медицинской помощи ложится на предприятия и организации. Следует отметить, что в одном из последних предложений правительства по изменению Закона «Об обязательном медицинском страховании» содержится предложение об участии Пенсионного Фонда в формировании взносов в Фонд ОМС.

Ещё одна проблема – проблема обеспечения  полноты поступления страховых  взносов связана в настоящий период с рядом факторов, основными из которых являются:

• взаимные неплатежи, что вызывает рост задолженности по взносам;
• задержка перечисления средств по вине кредитных организаций;
• занижение плана поступления средств на лечение неработающего населения. Этот Фактор является одним из самых серьёзных из вышеперечисленных и влечет за собой дестабилизацию финансовой системы обязательного медицинского страхования. Платежи за неработающих должны составлять примерно 70% поступлений в Фонд обязательного медицинского страхования. В итоге неработающее население в настоящее время застраховано за счет взносов работодателей, то есть действует принцип «социальной несправедливости», когда в ущерб одним гражданам оказывается помощь другим.