Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной про

Одним из критериев  формирования административной реформы  должен стать критерий оптимального сочетания целевых и сметных расходов министерств и ведомств, что дает импульс новому облику федеральных целевых программ.

Разработанные предложения в сфере совершенствования  процедуры формирования и реализации федеральных целевых программ и  Федеральной адресной инвестиционной программы являются начальным этапом работы, в ходе которой необходимо реализовать ряд мер перечисленных ниже.

Определить функции, которые целесообразно реализовывать  посредством федеральных целевых  программ, на этапе оптимизации и разграничения функций органов государственного управления.

Принимать решение  о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции  в каждом отдельном случае на основе обоснованного анализа сравнительной  эффективности достижения целей, стоящих перед ведомством.

Обеспечить в  процессе административной реформы  четкий порядок правопреемственности государственных заказчиков по действующим  федеральным целевым программам.

Корректировку федеральных целевых программ производить  одновременно и в координации с темпами проведения административной реформы.

Ввести в практику формулирование предложений о разработке новых федеральных целевых программ в виде концепции будущей федеральной  целевой программы и после  согласования ее в установленном  порядке, принимать развернутую концепцию постановлением (распоряжением) Правительства Российской Федерации.

Предусматривать при формировании концепций новых  федеральных целевых программ и  корректировки действующих различные  варианты их реализации.

Оценивать при  отборе разрабатываемых федеральных целевых программ и уточнении действующих программ в первую очередь возможности реализации в заданном интервале времени задач, которые ставятся перед программой Правительством Российской Федерации:

• достижения целей программ в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программ;
• обеспечения установленных Правительством Российской Федерации показателей результативности и эффективности программ по этапам их реализации;
• обеспечения возможности финансирования программ по установленным этапам из всех источников, в том числе из федерального бюджета;
• соответствия задач решаемых федеральными целевыми программами, в конкретные временные интервалы задачам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;
• соблюдения плана реализации программных мероприятий по установленным в программе временным этапам;
• проведения мониторинга хода выполнения программных мероприятий по этапам реализации программ;
• возможности государственных заказчиков по реализации промежуточных целей программ, сформированных для отдельных этапов, а не только конечных целей программ.

Расширить типологию  целевых программ в части управления федеральными целевыми программами. В  частности, целесообразно разделить  программы, реализующие цели федеральной политики и финансирующиеся исключительно за счет средств федерального бюджета, программы, ориентированные на решение социальных проблем, финансирующиеся из региональных бюджетов и за счет других источников помимо федерального бюджета и программы, имеющие коммерческий результат, финансирующиеся в основном из внебюджетных источников. Такое деление предопределяется различными схемами управления и реализации программ, сложностью их администрирования, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая ежегодно должна рассматривать ход реализации каждой федеральной целевой программ. Задачи комиссии - подготавливать и направлять заключения в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуется программа.

Рассматривать на заседаниях Правительства Российской Федерации, посвященных рассмотрению проектов федеральных целевых программ, главным образом подготовленные государственным заказчиком показатели ожидаемой эффективности и результативности реализации мероприятий программ и соответствующие разделы проектов федеральных целевых программ, протокольно утверждая конкретные показатели программ и сроки их реализации.

Обеспечить еще  большую прозрачность процедур формирования и реализации федеральных целевых программ.

Ужесточить контроль за реализацией программных мероприятий  федеральных целевых программ и  в первую очередь за целевым и  эффективным использованием средств, привлекаемых за счет всех источников.

Обеспечить с 2004 года регулярное проведение ежегодных экспертных проверок федеральных целевых программ. По результатам экспертных проверок подготавливать предложения для внесения в Правительство Российской Федерации в установленном порядке о целесообразности продолжения работ по программам, их финансирования или их прекращения

Установить для  каждой утверждаемой и корректируемой федеральной целевой программы  обязательные количественные показатели ее эффективности и результативности по годам реализации, ежегодно оценивать конкретные параметры ожидаемой социально-экономической эффективности программы и ее результативность.

Повысить требования к государственным заказчикам по безусловному финансированию федеральных  целевых программ за счет средств  бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Осуществлять  ежегодный анализ деятельности дирекций федеральных целевых программ.

Ужесточить требования к ежегодным отчетам о ходе реализации федеральных целевых  программ.

Внедрить с 2004 года практику прекращения разработки подпрограмм, не предусмотренных утвержденными федеральными целевыми программами.

Реализация указанных  предложений потребует внесения изменений и дополнений в действующие  нормативные правовые документы, регламентирующие порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.

Государственным заказчикам для реализации предлагаемых предложений в первоочередном порядке  в течение первой половины 2004 года следует:

• подготовить к маю 2004 года предложения по приведению потребности в финансировании программ из федерального бюджета на среднесрочную перспективу в соответствие с показателями, заложенными в проекте перспективного финансового плана до 2005 года;
• осуществить в случае необходимости корректировку утвержденных федеральных целевых программ, в том числе разделов, отражающих социально-экономическую эффективность программ, основных показателей эффективности и результативности;
• обеспечить наличие в программах конкретных мероприятий в том числе инвестиционных проектов, с указанием объемов затрат, источников их финансирования по годам;
• обеспечить, начиная с 2004 года, включение в планы работы коллегий министерств - государственных заказчиков программ регулярное рассмотрение вопросов, связанных с реализацией программ;
• разработать дополнительные меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программ за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Минэкономразвития России, Минфину России и Минпромнауки России следует оценить реализацию вышеперечисленных требований и в случае невыполнения подготовить предложения о сокращении объемов поддержки из федерального бюджета или прекращении финансирования соответствующих программ из федерального бюджета, начиная с 2005 года.

В рамках совершенствования работы по формированию и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы предлагается реализовать следующие предложения.

Формировать, начиная  с 2005 года. Перечень строек и объектов как документ, структурированный  из нескольких согласованных по содержанию разделов, определяющих государственные капитальные вложения в российскую экономику на очередной финансовый год:

• перечень проектируемых объектов строительства будущих лет;
• перечень вновь начинаемых строек и объектов для федеральных государственных нужд;
• перечень переходящих строек и объектов, вновь включаемых в инвестиционную программу;
• перечень переходящих строек и объектов для федеральных государственных нужд, в том числе пусковых.

Финансирование  переходящих строек должно осуществляться в соответствии с титульным списком и сроками согласно договорам подряда, заключенным на основе конкурсов государственных контрактов. Исключения допускаются при специальных решениях руководящих органов, а также при обосновании государственным заказчиком нецелесообразности продолжения финансирования за счет федерального бюджета ранее начатых строек и объектов.

Включать в  указанный перечень вновь начинаемые стройки при наличии следующих  документов:

• обоснование невозможности решения проблемы без федерального участия;
• сводные сметные расчеты стоимости строительства;
• материалы, подтверждающие наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, включая положительные заключения государственной вневедомственной экспертизы;
• справки о направлении собственных, заемных и других средств на финансирование строек и объектов при смешанном финансировании;
• титульные списки строек с разбивкой по годам на весь период строительства с выделением пусковых комплексов (очередей).

Аналогичные требования должны распространяться и на переходящие  стройки и объекты, являющиеся собственностью субъектов Российской Федерации  и муниципальной собственностью, начатые ранее за счет средств  соответствующих бюджетов, но вновь  включаемые в Федеральную адресную инвестиционную программу, учитывающие предложения субъектов права законодательной инициативы.

Кроме того, в  целях усиления контроля за эффективностью расходования средств федерального бюджета, достижения максимальной прозрачности в процессе формирования стоимости строек и объектов при проведении конкурсов, а также внедрения принципов стабильности и предсказуемости финансирования строек и объектов на весь период их сооружения необходимо:

• разработать и внедрить для обязательного применения типовой подрядный договор (контракт) для применения по стройкам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и действующий на весь период проведения работ;
• производить утверждение государственными заказчиками заданий на проектирование строек и объектов для федеральных государственных нужд после согласования заданий с Минэкономразвития России.
• осуществлять контроль за проведением подрядных торгов (конкурсов) по всем вновь начинаемым стройкам, включенным в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, возложив эти функции на контрольный орган в этой сфере в соответствии с проектом федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”;
• финансировать вновь начинаемые стройки только после подтверждения контрольным органом правомерности проведения подрядных торгов (конкурсов) и представления титульных списков строек на весь период строительства;
• уточнить методику проведения подрядных торгов (конкурсов) и открытия финансирования вновь начинаемых строек за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней (смешанное финансирование).

Указанная корректировка  структуры Федеральной адресной инвестиционной программы, во-первых, исключит возможность необоснованного  прекращения финансирования за счет средств федерального бюджета ранее начатых инвестиционных проектов в результате лоббирования интересов различных ведомств и регионов при ограниченности государственных ресурсов, что в конечном итоге, обеспечит повышение эффективности государственного инвестирования. Во-вторых, новая структура Федеральной адресной инвестиционной программы позволит, не прекращая ранее начатое строительство, ежегодно вносить в перечень вновь начинаемых объектов коррективы, обусловленные изменяющимися приоритетами в зависимости от общеэкономической ситуации, а также учитывать право субъектов законодательной инициативы.

Принятие указанных  мер позволит внести определенную стабильность в процесс формирования и реализации перечня строек и объектов и минимизирует необходимость перераспределения средств в течение года.

В части разработки конкретных мер, направленных на сокращение количества одновременно сооружаемых  строек и объектов, усиление концентрации средств на пусковых стройках и объектах, обеспечение их своевременного ввода в действие, а также порядка перераспределения объемов ассигнований, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на финансирование строек и объектов, в случаях отсутствия проектно-сметной документации или не заключения с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, находящимся в их собственности необходимо осуществить следующие меры.