Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной про

С целью упорядочения процесса управления федеральными целевыми программами Правительством Российской Федерации одобрены и приняты  к реализации приоритеты и критерии формирования федеральных целевых программ (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2000г. № 31). Это позволило придать всей совокупности программ большую целевую направленность, обеспечить жесткие условия их формирования.

Правительство Российской Федерации (протокол заседания  от 26 июня 2003г. № 23) одобрило приоритетные направления государственного инвестирования и принципы формирования и реализации федеральных целевых программ на 2004 год и на период до 2006 года.

Согласно одобренным Правительством Российской Федерации  приоритетам и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ направлена прежде всего на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Ограничение количества федеральных целевых программ и их проектов позволило приблизить потребности в финансировании программ к реальным возможностям федерального бюджета, на деле начать осуществлять принцип полного финансирования программ в установленные сроки.

В результате проделанной за этот период работы оптимизирована структура федеральных целевых программ и подпрограмм, исключены программы, не отвечающие приоритетам, одобренным Правительством Российской Федерации, что позволило сконцентрировать выделяемые средства на решение приоритетных задач.

В проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” предусмотрены к финансированию из федерального бюджета 52 утвержденные в установленном порядке федеральные  целевые программы и мероприятия  одного проекта федеральной целевой программы. Количество подпрограмм сократилось до 96 (из них 34 подпрограммы уже реализовывались до 2000 года в федеральных целевых программах “Мировой океан” и “Ядерная и радиационная безопасность России”).

При этом обеспечен  троекратный рост объемов финансирования федеральных целевых программ из федерального бюджета в абсолютном выражении (в 2000 году — 60,7 млрд. рублей, в 2004 году (проект) - 179 млрд. рублей). В том числе почти в 3,7 раза возросли объемы государственных капитальных вложений (в 2000 году - 9,47 млрд. рублей, в 2004 году - 37,2 млрд. рублей), направляемых на реализацию инвестиционных проектов этих программ.

С целью усиления ответственности и контроля за реализацией  программных мероприятий программы  теперь являются официальными приложениями к постановлениям Правительства Российской Федерации об их утверждении. При этом исключается внесение каких-либо изменений в программы, включая изменения программных мероприятий и ресурсной части, без соответствующего решения Правительства Российской Федерации.

С 2002 года федеральным  целевым программам присвоены коды Бюджетной классификации (целевые  статьи расходов). Это решение позволило  обеспечить открытость и прозрачность процедур выделения средств федерального бюджета конкретным бюджетополучателям на реализацию программных мероприятий и возможность осуществления адресного контроля за выделяемыми средствами.

В целях оптимизации  структуры управления федеральными целевыми программами введена персональная ответственность за их реализацию. Руководитель федерального органа исполнительной власти - государственный заказчик федеральной целевой программы, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263, является руководителем программы и несет в установленном порядке персональную ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых финансовых средств.

Также указанным  выше постановлением определен порядок  и механизм финансирования дирекций федеральных целевых программ, что позволило регламентировать и упорядочить текущее управление реализацией программ посредством дирекций, создаваемых в установленном порядке государственным заказчиком в форме государственного учреждения.

Уточнены функции  государственного заказчика-координатора в части его ответственности за подготовку и реализацию федеральных целевых программ, их финансирование, координацию деятельности государственных заказчиков, представление отчетности о ходе реализации программ (постановления Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2002 г. № 263 и от 20 марта 2003 г. № 165).

Постановлением  Правительства Российской Федерации  от 20 марта 2003 года № 165 внесены изменения  в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, предоставляющие право Минэкономразвития России, Минфину России и Минпромнауки России вносить в Правительство Российской Федерации предложения о корректировке целей программы и сроков их реализации, о целесообразности дальнейшей реализации программы, а также о сокращении доли финансирования программных мероприятий за счет средств федерального бюджета, если государственный заказчик не принял мер по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы в соответствии с показателями, установленными Правительством Российской Федерации при утверждении программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации. Основой для подготовки таких предложений должны стать ежегодные отчеты о ходе реализации федеральных целевых программ и экспертные проверки хода их реализации.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Минэкономразвития России подготовлено Положение о порядке  проведения ежегодных экспертных проверок хода реализации федеральных целевых  программ, которое утверждено приказом Министерства. Данное Положение обеспечивает методическое и организационное единство в работе по проведению ежегодных экспертных проверок. В Положении с учетом специфики целей и задач программ приведен базовый состав анализируемых показателей, а также организационный механизм проведения экспертных проверок.

Экспертные проверки, являющиеся важным инструментом текущего контроля за ходом выполнения федеральных  целевых программ, сроками их реализации, целевым и эффективным использованием средств, выделяемых на реализацию целевых программ, привлечением внебюджетных источников и средств из бюджетов субъектов Российской Федерации, должны способствовать выявлению и устранению недостатков, обеспечивать повышение эффективности реализации федеральных целевых программ, упорядочение расходования средств из федерального бюджета и концентрацию имеющихся ресурсов на решении ключевых проблем, стоящих перед страной.

Федеральная адресная инвестиционная программа - основные результаты 

В соответствии с действующим законодательством инвестиционные проекты федеральных целевых программ являются составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы.

По мере реформирования порядка разработки и реализации федеральных целевых программ менялись и подходы к формированию Федеральной адресной инвестиционной программы.

Так, на протяжении целого ряда лет до 2000 года весьма ограниченные капитальные вложения направлялись в основном для поддержания “на  плаву” отдельных долгостроев и  наиболее важных федеральных целевых программ и проектов (Северо-Муйский тоннель, Ледокол “50 лет Победы”, Бурейская ГЭС, Большой театр, ликвидация последствий Чернобыльской катастрофы, обеспечение жильем военнослужащих и граждан, уволенных в запас и другие проекты).

С целью совершенствования методики формирования инвестиционной программы постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 714 утверждено Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета.

Указанным Положением установлено, что Минэкономразвития  России на основе предложений, представляемых государственными заказчиками,, принимает  решение о включении строек в  “Перечень строек и объектов для  федеральных государственных нужд” (далее именуется - Перечень), который формируется Министерством ежегодно для каждого государственного заказчика раздельно и представляется в Правительство Российской Федерации на утверждение.

При этом объемы средств, предусматриваемые для  финансирования строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, соответствуют приложениям к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год, отражающим распределение ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов ведомственной и функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также по федеральным целевым программам.

Таким образом, установлена четкая система формирования и финансирования Перечня строек и объектов Федеральной адресной инвестиционной программы, определена ответственность за реализацию этой программы федеральных органов государственной власти - главных распорядителей средств федерального бюджета, а также Минэкономразвития России - как главного разработчика и координатора процесса формирования Перечня.

Исходя из указанного порядка, в 2002 году впервые Правительство  Российской Федерации по представлению  Минэкономразвития России утвердило  Перечень, который стал основой для  финансирования строек и объектов.

Наметились позитивные изменения в порядке реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечивающие ее большую нацеленность на эффективное использование государственных средств:

• повышается доля средств Федеральной адресной инвестиционной программы , реализуемая через федеральные целевые программы. В 2003 году 52% средств, предусмотренных на финансирование строек и объектов программы направляются на стройки и объекты федеральных целевых программ;
• повышен уровень адресности государственных капитальных вложений. В полном объеме распределены по конкретным стройкам и объектам капитальные вложения в науку, метростроение (по субъектам Российской Федерации), в образование, культуру, здравоохранение, а также производственные комплексы;
• обеспечена прозрачность бюджетных обязательств. Стройки и объекты представлены в Перечне с росписью в соответствии с бюджетной классификацией в разрезе ведомственной, функциональной и экономической структурой расходов бюджета Российской Федерации. Этим обеспечивается взаимосвязь Перечня с ведомственной структурой расходов федерального бюджета в части государственных капитальных вложений на безвозвратной основе.

С целью усиления внутренней координации капитальных  расходов на федеральном уровне и исключения возможности финансирования из разных разделов бюджета одних и тех же объектов, то есть получения “двойного финансирования”, проектом федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” предусматривается, что финансирование одной стройки или объекта за счет нескольких разделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не допускается, более того, не допускается направление средств Фонда регионального развития па финансирование строек и объектов федеральной собственности, акционерных обществ, а также объектов, включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу на 2004 год.

В настоящее  время Минэкономразвития России, Минфин России, Госстрой России по поручению  Правительства Российской Федерации  проводят работу по совершенствованию порядка финансирования государственных капитальных вложений, направленную на повышение его прозрачности и адресности. В рамках этой работы осуществляется подготовка Положений, определяющих функции, полномочия и ответственность государственного заказчика и заказчика - застройщика по стройкам и объектам, финансируемым в пределах Федеральной адресной инвестиционной программы, а также условия создания и финансирования Дирекции строящегося объекта. Указанные положения предусматривают четкое разграничение функций как между государственным заказчиком и главным распорядителем средств федерального бюджета так и между государственным заказчиком и заказчиком - застройщиком получателем средств федерального бюджета. В рамках совершенствования межбюджетных отношений и разграничения полномочий дано определение государственного заказчика в зависимости от формы собственности стройки или объекта, заказчика-застройщика-получателя средств федерального бюджета как балансодержателя объекта, а именно:

функции главного распорядителя средств федерального бюджета по стройкам и объектам Федеральной  адресной инвестиционной программы, независимо от формы их собственности, выполняют  федеральные органы государственной  власти, иные прямые получатели средств федерального бюджета, определяемые нормативными законодательными актами Российской Федерации.

Государственными  заказчиками по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы являются:

• по стройкам и объектам, относящимся к федеральной собственности, а также по стройкам и объектам, принадлежащим на праве собственности негосударственным коммерческим организациям - федеральные органы государственной власти, иные прямые получатели средств федерального бюджета, определяемые нормативными законодательными актами Российской Федерации;
• по стройкам и объектам, относящимся к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, - органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заказчиками-застройщиками  по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы являются:

• бюджетные учреждения и организации, а также территориальные органы, подведомственные государственному заказчику, бюджетные учреждения и организации муниципальных образований, на балансе которых находятся стройки и объекты, включенные в Федеральную адресную инвестиционную программу;
• государственные и муниципальные унитарные предприятия, на балансе которых находятся стройки и объекты, включенные в Федеральную адресную инвестиционную программу ;
• дирекции строящихся объектов, образованные государственным заказчиком в форме бюджетного учреждения или государственного унитарного предприятия в соответствии с действующим законодательством для нового строительства;
• негосударственные коммерческие организации, получающие государственные капитальные вложения по принадлежащим им стройкам и объектам, включенным в Федеральную адресную инвестиционную программу, на условиях приобретения в федеральную собственность акций (долей) этих организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
• федеральные органы государственной власти Российской Федерации и их территориальные органы по принадлежащим им стройкам и объектам;
• по стройкам и объектам Минобороны России получателями средств федерального бюджета являются финансовые органы Минобороны России, а функции заказчика-застройщика (за исключением осуществления оплаты выполненных работ с лицевого счета) выполняют управления и отделы капитального строительства Минобороны России.