Функциональное назначение расходов бюджета, бюджетный дефицит и его финансирование

Развитие муниципального сектора экономики является в на­стоящее время неотъемлемой составляющей социально-экономи­ческого развития страны. На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государст­ва. Одна из важнейших задач - повышение качества обществен­ных услуг, решение обострившихся проблем в сфере жилищно - ­коммунального хозяйства. Решение жилищной проблемы также связано с развитием муниципального сектора экономики, так как значительная доля жилищного строительства ложится на муници­палитеты. За счет государственного финансирования на федераль­ном и региональном уровнях осуществляется около 20% жилищного строительства. Основная доля жилищного строительства фи­нансируется за счет средств местных бюджетов и граждан.

Консолидированный бюджет в Бюджетном кодексе РФ определен как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фон­дов) без учета межбюджетных трансфертов (ст. 6 БК РФ).

Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов Федерации. Консо­лидированные бюджеты позволяют получить полное представле­ние обо всех доходах и расходах региона или страны в целом. Кон­солидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муници­пальных образований.

Консолидированный бюджет обычно составляется при разра­ботке проекта федерального бюджета в виде прогноза, на основе которого в процессе рассмотрения закона о бюджете уточняются пропорции бюджетов разных уровней бюджетной системы. На 2006-2007 гг. прогноз консолидированного бюджета представлен в приложении 4 и дает достаточно полное представление о структуре расходов федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. В связи с формированием бюджетов поселений право граждан­ства получает консолидированный бюджет муниципального обра­зования как свод бюджетов на его территории.

Свод консолидированного бюджета и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов дает представление о ресурсах, которы­ми располагают органы власти в центре и на местах. Такой свод по­лучил название бюджета расширенного правительства - «расши­ренного» в том смысле, что он по доходам и расходам больше бюджета консолидированного и включает средства бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов, управление которыми осуще­ствляется правительством. Этот бюджет тоже не утверждается. Сводная информация по сумме названных бюджетов имеет существенное значение для определения перспективы развития всех звеньев бюджетной системы. В настоящее время доля бюджета рас­ширенного в объеме ВВП достигает по доходам около 38%, по рас­ходам - 34% ВВП.

Государственные внебюджетные фонды - это форма перерас­пределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования невключаемых в федеральный и местный бюджеты определенных общественных потребностей, связанных с обязательным социальным страхованием. Государст­венные внебюджетные фонды предназначены для реализации кон­ституционных прав граждан:

            на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи;

      социальное обеспечение по возрасту;

      социальное обеспечение в случае безработицы;

      социальное обеспечение по инвалидности, по болезни, в слу­чае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, установленных законодательством РФ о социальном обес­печении.

К государствен­ным внебюджетным фондам относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицин­ского страхования. Эти фонды считаются внебюджетными только в том смысле, что функционируют самостоятельно, вне фе­дерального бюджета и вне консолидированных бюджетов субъек­тов Федерации. В бюджетную систему они включены на том осно­вании, что на них распространяются методология и порядок формирования и исполнения бюджетов. Как звено бюджетной системы России внебюджетные государственные фонды могут получать и получают средства из фе­дерального бюджета. Например, на реализацию своих функций внебюджетным фондам в 2007 г. были выделены трансферты в довольно крупных размерах, млрд. руб.: Пенсионный фонд РФ - 1005,9; Фонд социального страхования РФ - 20,24; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ - 38,49.

Всего названным трем фондам из федерального бюджета пере­дано в 2007г. 1064, 7 млрд. руб.

Основные черты государственных внебюджетных фондов при­ведены ниже.

1.                  Они образуются вне федерального бюджета.

2.            Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

3. Расходование средств государственных внебюджетных фон­дов осуществляется исключительно на цели, определенные зако­нодательными и иными актами РФ, субъектов РФ, регламенти­рующими их деятельность.

4.   Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности и управляются органами государст­венной власти РФ.

5. Сбор и контроль за поступлениями обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который Возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов имеют за­крепленные за ними доходы: соответствующая часть единого соци­ального налога, часть налогов, поступающих в результате примене­ния упрощенной системы налогообложения, а также поступления из федерального и местных бюджетов. Например, в территориаль­ные фонды обязательного медицинского страхования поступают средства на страхование неработающего населения из местных бюджетов. Как отмечалось выше, все внебюджетные государствен­ные фонды могут получать дотации из федерального бюджета и по­лучать доходы от размещения временно свободных средств в кре­дитных организациях.

Критериальное значение для оценки качества бюджетной политики имеют следующие показатели:

- стабильность доходов от реального сектора экономики;

- пропорциональность роста доходов и расходов;

- динамика доли текущих и капитальных расходов в структуре расходов бюджета;

- соотношение процентных и непроцентных расходов в бюджете;

- наличие сфер (отраслей), финансирование которых улучшается или ухудшается;

- доля расходов бюджета на финансирование реального секто­ра экономики. При ее незначительности (в настоящее время она не превышает 9% в структуре расходов федерального бюджета) госу­дарственный сектор экономики отстает в развитии.

Консолидированный бюджет позволяет отслеживать динамику основных источников доходов бюджетов и изменение структуры расходов. Бюджетный кодекс не устанавливает ограничений по формированию доходов и расходов всех уровней, однако фактиче­ски таким ограничением является объем ВВП. Как правило, дохо­ды и расходы бюджетов всех уровней имеют строго определенную долю в объеме ВВП, которая ежегодно корректируется в связи в нововведениями в бюджетной политике. На 2007 г. параметры кон­солидированного бюджета были определены в соотношениях, при­веденных в приложении 5. Очевидной является низкая доля расходов консолидированного бюджета в объеме ВВП. Треть (по отношению к ВВП) доходов консолидированного бюджета не в полной мере направлена на финансирование расхо­дов - порядка 5% к ВВП зарезервировано в профиците, который будет частью накапливаемого Стабилизационного фонда, а в даль­нейшем - Резервного фонда и Фонда будущих поколений. При профиците федерального бюджета в течение ряда лет, на­чиная с 2000 г. используются практически все источники покрытия дефицита бюджета для увеличения доходов в целях покрытия рас­ходов по обслуживанию госдолга. В 2006-2009 гг., по прогнозам Минэкономразвития, доходы федерального бюджета с учетом инфляции и сокращения экспорта энергоносителей при снижении мировых цен на них останутся на невысоком уровне и будут составлять 19-20% к ВВП.

Глава 3

Бюджетный дефицит и его финансирование.

Сбалансированность бюджетов всех уровней – основной принцип функционирования бюджетной системы России. Практически этот принцип реализуется по-разному. Возможна реализация принципа сбалансированности бюджета по трем схемам:

1. Доходы равны расходам. Если в процессе исполнения бюд­жета доходная и расходная части не совпадают по объему, вносятся изменения в закон о бюджете. Возможны ситуации, когда в законе о бюджете заранее оговаривается порядок распределения дополни­тельных доходов, а если доходов поступает меньше, вводится ре­жим сокращения расходов вплоть до секвестра (пропорционально­го сокращения расходов). Норма о секвестре ныне в Бюджетном кодексе РФ не содержится.

2. Расходы сознательно устанавливаются ниже доходов, фор­мируется профицит (профицит бюджета – превышение доходов бюджета над расходами, начиная с 2000 г. федеральный бюджет Рос­сии - профицитный). Накопленная за ряд лет сумма профицита бюджета РФ превысила в 2006 г. 2,5 трлн. руб. После 2007 г. профицит бюджета сокращается в результате вы­ведения за пределы доходов бюджета доходов от экспорта нефти и газа.

3. Расходы превышают доходы, образуется дефицит бюджета (дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над доходами), для покрытия которого необходимо изыскивать дополнительные средства (прежде всего это займы). Как правило, значительный объем дефицита характерен для бюджетов в кризисных ситуациях. Усиление дефицитности бюджета, как правило, связано с ухудше­нием состояния экономики, снижением рентабельности производ­ства. Так было в 90-е годы, когда разрыв хозяйственных связей ме­жду предприятиями республик СССР привел к резкому спаду про­изводства, снижению доходов бюджета. Постепенно ситуация изменилась, благоприятно сказал ась внешнеэкономическая конъ­юнктура (рост мировых цен на энергоресурсы). Однако в странах бывшей мировой системы социализма, не имеющих возможности экспорта энергоресурсов, дефицит бюджета остается перманентно растущим. К числу таких стран относится, например, Венгрия. Де­фицит ее бюджета составляет 64% ВВП. Сказалось и растущее бре­мя финансовых обязательств перед НАТО. В частности, стоимость перевооружения армии по образцам НАТО на период с 2005 по 2012 г. составляет 21 млрд. форинтов. Долг страны возрос до 12 трлн. форинтов (что составляет 60 млрд. долл., В том числе внутренний долг - 31,5, внешний - 28, 5 млрд. долл.). Проводятся чрезвычай­ные меры по снижению государственных расходов: вместо 19 об­ластей образованы 5 региональных администраций с сокращением занятых в государственном аппарате, а также численности муни­ципальных депутатов. При средней продолжительности жизни 66 лет пенсионный возраст для мужчин повышен до 65 лет, для женщин - до 60-62 лет.

Умеренный дефицит бюджета создает условия использования источников его покрытия для создания новых рабочих мест, решения социальных проблем. Но чрезмерный дефицит как результат финансирования расходов (не по средствам), чреват увеличением долговой нагрузки на экономику.

В зависимости от проводимой финансовой политики бюджет­ный дефицит может быть активным или пассивным. Активный де­фицит связан с политикой увеличения расходов и снижения нало­гов и считается способом повышения хозяйственной активности. В Российской Федерации на «старте», административной ре­формы в 2004 г., предполагающей развитие финансовой базы мест­ных бюджетов, реальностью был растущий дефицит муниципаль­ных бюджетов (приложение 6). Очевидно, что собственные доходы бюджетов муниципальных образований недостаточны для финансирования расходов. Сего­дня около 40% расходов муниципальных бюджетов не покрывают­ся их собственными доходами. Но и после финансирования из бюджетов субъектов Федерации они остаются дефицитными. Ос­новная причина - закрепление за бюджетами муниципальных об­разований налогов, которые часто некому платить. Например, не приносящим дохода в бюджет является налог на землю. В настоящее время явным стал переход к четвертому варианту сбалансированности, когда при профицитном бюджете используются практически все источники покрытия дефицита бюджета.

Одной из задач бюджетной политики является сокращение процентных и увеличение непроцентных расходов. Это делается на основе регулирования и относительного сокращения внутренних и внешних заимствований, перехода к долгосрочным займам, по которым объем процентных платежей в расчете на год уменьшается. До тех пор пока государство выплачивает значитель­ные суммы по основному долгу, доля процентных расходов остает­ся высокой. Погашение и обслуживание государственного внеш­него долга в 2004-2005 гг. представлено данными приложения 7. В 2005 г. досрочное погашение кредиторам Парижского клуба российского долга составило 15 млрд. долл., в 2006 г. 21 августа рос­сийский долг кредиторам Парижского клуба был в полном объеме погашен досрочно. Именно поэтому верхний предел внешнего го­сударственного долга на конец 2007 г. был установлен на уровне 46 млрд. долл. В предыдущем году он устанавливался на уровне 79 млрд. долл. В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ нет ограничений по формированию профицита, в связи с чем его величина ежегодно возрастает. В то же время в Бюджетном кодексе РФ остаются ограничения по объему дефицита бюджетов. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем расходов бюдже­тов по инвестициям и обслуживанию государственного долга. Раз­мер дефицита бюджетов субъектов Федерации не может превышать 15% от объема собственных доходов; соответственно на муници­пальном уровне - не более 10%.