Глава 3 Проблемы финансового  контроля и пути их решения

3.1 Проблемы  государственного финансового контроля  и пути их решения

   Со  времени как Россия перешла к  механизму рыночного регулирования  товарно-денежных потоков, экономическое развитие страны завоевало доверие иностранных инвесторов, отечественное производство и хозяйственная активность российского бизнеса достигли достойного уровня, особое место и актуальность в государственном управлении занял вопрос создания эффективной системы государственного финансового контроля, что и является объектом данного исследования.

   В настоящее время в России отсутствует  научная теория контроля: не разработаны  вопросы организации, правовой регламентации  и методологии финансового контроля, не закончен процесс формирования отдельных видов контроля, не исследована сущность бюджетного контроля и не разработана единая концепция государственного финансового контроля страны.

   Построение  государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, и способствующего более эффективному развитию финансовой системы России, связано с преодолением многих препятствий и проблем, требующих скорейшего их решения.

   1. Прежде всего – это проблема  разработки единой концепции государственного финансового контроля, как системы общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи государственного финансового контроля. Именно поэтому первым и важнейшим этапом в создании общегосударственной системы государственного финансового контроля является выработка и принятие ее концепции.

   2. Отсутствие федерального закона, определяющего возможности государственного  финансового контроля в отношении  не только бюджетных учреждений, а всех юридических лиц, также  порождает реальные препятствия для решения задач финансовой политики страны. Принципиальное значение имеет строгое установление задач и целей государственного финансового контроля. Еще одна концептуальная проблема закона - нужно ли в федеральном законе устанавливать положения по формированию и функционированию органов государственного финансового контроля субъекта Федерации? Думается, что это крайне необходимо, чтобы вся система единого государственного финансового контроля в стране строилась на единых принципах.

   3. Одна из основных проблем эффективного  функционирования государственного  финансового контроля - отсутствие  адекватных мер к нарушителям  бюджетного законодательства. Ответственность  за нарушения в области бюджетного  законодательства устанавливается  Бюджетным кодексом РФ, который предусматривает 23 состава нарушений бюджетного законодательства, и Кодексом об административных правонарушениях РФ, предусматривающим 3 состава нарушений бюджетного законодательства. В 2003 году введена уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, однако привлечение виновных в бюджетных нарушениях лиц в соответствии с указанными кодексами не возможно, т. к. в Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства».

   4. Существует объективная необходимость  в корректном и гибком планировании  контрольными органами своих  планов проверок, своевременном  осуществлении проверок и ревизий в процессе исполнения бюджета (текущий контроль), поскольку постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения. Практика показывает, что контрольные органы, выявив факты нецелевого использования бюджетных средств в ревизуемых периодах, в большинстве случаев не могут рассчитывать на преследование виновных лиц в административном порядке в виду истечения сроков давности.

   5. Серьезное препятствие для успешного  осуществления экономических реформ в числе прочих - достаточно громоздкая структура органов государственного финансового контроля. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Они должны более тесно взаимодействовать между собой при сохранении ответственности каждого органа за свой участок контроля. Многие авторы выдвигают мнение о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля. Однако практическое осуществление этого предложения может привести к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов. Данную задачу возможно решить путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как контрольного органа закреплен Конституцией РФ. Имеет смысл наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля, правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля, правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле, правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе.

   6. На данном этапе у органов финансового контроля отсутствуют единые нормы, стандарты и правила проведения внутреннего финансового контроля, утвержденные законодательно. Необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов. Подготовка и принятие этой системы стандартов (правил) осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств является насущной задачей. Разработку стандартов необходимо возложить на Министерство финансов РФ, как органу, имеющему опыт регулирования аудиторской деятельности и разработки стандартов для независимых аудиторов.

   7. Одной из ключевых проблем  остается проблема подготовки  кадров контрольных органов. Необходимость  регулярного повышения квалификации  и профессионального уровня, участия сотрудников контрольных органов в различных учебных мероприятиях и обмена опытом обусловлена постоянным изменением действующей нормативно-правовой базы.

   Преодоление бессистемности осуществления государственного финансового контроля и его правовой неопределенности; слабой законодательной и методологической базы; отсутствия общепринятой концепции государственного финансового контроля и единой информационной системы о выявленных правонарушениях, неупорядоченности контроля, когда зачастую неоднократно проверяются одни организации, другие годами оказываются вообще вне сферы контроля; слабого взаимодействия между контролирующими органами являются первостепенными направлениями совершенствования государственного финансового контроля.

   От  своевременного решения указанных организационно-структурных вопросов, от совершенства правовой и организационной структуры контроля, успешного внедрения результатов научных исследований зависит успех организации и построения единой и эффективной системы государственного контроля, здоровой и эффективной системы государственных финансов и успешной экономической политики страны в целом.

   Весьма  важный вопрос в плане дальнейшего  развития структуры Государственного финансового контроля - создание и развитие счетных палат субъектов РФ (или региональных контрольно-счетных палат) в целях обеспечения наиболее полного охвата системы объектов на региональном уровне. Образование и развитие контрольно-счетных палат в субъектах РФ происходит неравномерно и отличается разнообразием подходов к проблеме их правового статуса, функций и задач, полномочий и компетенции. Так, более чем в 60 субъектах Федерации в той или иной форме уже существуют контрольно-счетные органы. При этом они функционируют в двух основных формах - как самостоятельные органы или же в рамках структуры законодательных собраний (т.е. по сути являются их подразделениями) субъектов Федерации. В ряде же регионов местные органы государственной власти еще не осознали необходимость серьезно заняться вопросами финансового контроля. Как указывает С.О. Шохин, становление палат сталкивается с существенными трудностями, связанными с рядом объективных причин, а именно: с отсутствием в России опыта организации и функционирования подобных органов; общей неопределенностью в отношении системы финансового контроля в государстве на концептуальном уровне, что вносит путаницу в вопрос о статусе и компетенции счетных органов, их роли и месте в структуре государственного управления; неразвитостью и противоречивостью федерального и местного законодательства о финансовом контроле. На федеральном уровне не установлены законодательные основы и общие принципы организации ГФК. На региональном уровне, даже там, где созданы счетные органы, как правило, за принятием закона о создании палаты не следует конкретных действий и указаний исполнительным органам по обеспечению деятельности нового контрольного органа, включая вопросы кадрового, материально-технического и информационного обеспечения, при полном отсутствии адекватных методологических наработок.

3.2 Проблемы  финансового контроля на региональном уровне и пути их решения

   Основной  проблемой регионального финансового  контроля является несовершенство правового  регулирования деятельности региональных контрольных органов. Для решения  проблемы необходимо скорейшее принятие федерального законодательного акта об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов в РФ, в котором в том числе был бы определен и статус органов внешнего финансового контроля.

   Еще одна проблема — малочисленность  и кадровая слабость муниципальных контрольно-счетных органов. Сегодня нет нормативов численности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, которые были бы прописаны в нормативных актах или рекомендательных документах. Как следствие, численность сотрудников КСО несопоставима даже в различных областных центрах.

   Сегодня озвучиваются два возможных варианта расчета норматива численности  сотрудников регионального КСО: пропорционально численности населения  субъекта РФ или в зависимости  от объема собственных доходов бюджета региона.

   Следующая проблема — острый дефицит методических материалов для региональных и муниципальных  контролеров. АКСОР регулярно делает обзоры методических материалов региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Все эти материалы в электронном виде на CD-дисках передаются руководителям региональных и муниципальных КСО

   Нельзя не сказать и о низком уровне оплаты труда сотрудников Контрольно-счетных палат. Не дело, когда в целом ряде регионов руководители КСО получают сегодня всего лишь 13–14 тысяч рублей в месяц. Это в несколько раз меньше зарплаты тех финансистов и бухгалтеров, которых они проверяют. Для решения этого вопроса целесообразно повысить статус руководителя КСО. Далеко не во всех регионах законодательным актом руководители регионального органа внешнего финансового контроля отнесены к высшей группе должностей региональной службы. Несомненно, этот статус им необходим.

   В целом ряде регионов и муниципальных районов руководители КСО не имеют возможности напрямую регулярно общаться с главами исполнительных органов власти. Подобные рабочие контакты необходимы.

   Недостаточна  гласность в работе органов внешнего финансового контроля. С 2009 года ситуация изменилась в лучшую сторону. Большинство региональных и муниципальных контрольно-счетных органов стали размещать информацию о результатах проверок в областных газетах и на сайтах региональных и муниципальных образований.

   Ключевая  проблема для многих КСО — недостаточно жесткий контроль исполнения предписаний  по исправлению выявленных ревизорами финансовых нарушений. Излишняя мягкость административных взысканий по отношению к лицам, виновным в финансовых нарушениях, снижает результативность контроля. Нередко виновные в финансовых нарушениях, в том числе в подписании «липовых» актов сдачи-приемки выполненных работ, отделываются лишь замечанием.

   Еще одна проблема — дублирование проверок органами внутреннего и внешнего финансового контроля на уровне регионов. Это снижает эффективность всей региональной системы финансового контроля. Тесное взаимодействие областных и муниципальных органов внутреннего и внешнего финансового контроля помогает избегать дублирования. Часто говорится о том, что многочисленным проверкам контрольных и надзорных органов подвергаются предприниматели. Однако финансовые службы бюджетных учреждений порою испытывают не меньший пресс контрольных органов.

   Обобщая вышесказанное, можно сформулировать основную задачу, стоящую перед правовым государством: создать на всей территории РФ единое поле финансового контроля, базирующееся на практичном (с точки зрения применимости) законодательстве с достаточно четко определенным понятийным аппаратом. Можно констатировать, что в России сложились основные элементы системы государственного контроля, однако они пока далеки до совершенства. В числе особо актуальных проблем – отсутствие четкого определения основных признаков, которые применяются при квалификации нарушений, выявляемых в процессе реализации контрольных функций, незаконного, неэффективного и нерационального использования средств. К тому же в отсутствие механизма применения контрольными органами мер принуждения нарушители бюджетного законодательства остаются безнаказанными.

   Важное  условие создания единой общегосударственной  системы контроля в нашей стране - установление контроля и за контролирующими органами. Так, органы финансового контроля субъектов РФ являются одновременно и контролирующими, и подконтрольными органами со стороны ФСФБН. ФСФБН контролируется Счетной палатой РФ, а вот кто должен контролировать последнюю - вопрос дискуссионный. Безусловно, в современной системе государственного устройства неподконтрольных никому органов финансового контроля быть не должно.

   Существенная  особенность финансовой сферы РФ - сложившаяся система взаимодействия контрольных органов различных уровней власти путем создания на базе и по инициативе Счетной палаты РФ общественных организаций, а именно: Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) и Союза муниципальных контрольно-счетных органов РФ (Союз МКСО).