Теория государственного управления

     Сессиялар кезекті  және төтенше деп ажыратылады.  Кезекті сессияны шақыру уақыты  мен ұзақтығы конституцияларда  жазылады (мысалы, Бразилияда бірінші  сессия 15 ақпаннан 30 маусымға дейін,  екіншісі – 1 тамыздан 30 желтоқсанға  дейін өтеді). Палата регламентінде (Ресей) сессияның басталу және аяқталуының белгіленген күнін айқындау парламент үшін маңызды кепіл болып табылады. Көптеген жаңа конституциялар, егер мемлекет басшысы  тиісті жарлық шығарып және парламентті сессияға шақырмаса, ол конституциямен белгіленген күнде өзі жиналуы тиіс.

     Кезектен  тыс (төтенше) сессия мемлекет  басшысымен, палаталар төрағасымен,  депутаттардың белгілі бөлігімен  (әдетте 3/1) шақырылуы мүмкін. Онда сол үшін шақырылған сұрақтар ғана қарастырылады (алдын-ала көрсетілген күн тәртібі бойынша).

     Сессия  кезінде палаталар жеке отырысады,  бірлескен мәжілістер конституциямен  белгіленген жағдайларда сирек  шақырылады. Сессия ол шақырылған мерзім өткеннен кейін тоқтатылады. Алдын-ала сессия парламенттің таратылуымен тоқтатылуы мүмкін. Тарату монархпен, президентпен, президентпен және үкіметпен жүзеге асырылуы мүмкін. Бұрын парламентті тарату жариялылыққа қарсы шара ретінде қолданылды, егер парламентке өткір заңдарды қабылдау қаупі болса, монархқа қарсы шықса. Қазіргі уақытта жариялы елдерде үкімет (мемлекет басшысының атынан) өз партиясы үшін сайлауда көп дауысқа жету және өз жағдайын нығайту үшін  парламентті таратады. Кейде мемлекет басшысы парламентті таратудың сөзсіз құқығына ие болады, бірақ көп ретте жағдайлар тізімі айқындалады, олар болған жағдайда ғана президент парламентті тарата алады.

     Пленарлы  мәжілістермен қатар сессия уақытында  депутаттар жұмыстың басқа түрлерін  қолданады: тұрақты комиссиялар қызметі, парламенттік тыңдаулар, өздерінің сайлау округтеріне бару және т.б.

      Парламент  жұмысының (оның палатасының)  маңызды түрі – пленарлы мәжіліс.  Сонда ғана заңдар, шешімдер қабылданады.  Пленарлық мәжіліске кворум, яғни  сессияға қатысушы депутаттардың белгілі саны қажет. Қатысу кворумынсыз сессия жұмысын бастай алмайды, кворумсыз соңғы шешім қабылданбайды.      

№ 4 дәріс тақырыбы. Мемлекеттік басқару жүйесіндегі  атқарушы  билік

1 сұрақ. Атқарушы  биліктің және оның органдарының ролі

2 сұрақ. Үкімет  түсінігі және мемлекеттік билік  органдарының                             жүйесіндегі оның орны 

1 сұрақ. Атқарушы  биліктің және оның органдарының  ролі

     Биліктерді  бөлу концепциясы тұрғысынан  атқарушы билік – бұл заңдарды орындау, мәжбүрлеуді қоса алғанда, оларды заңды шаралармен жүзеге асыру жөніндегі билік. Бұл үшін ұйымдастыру шаралары, жарлық беру қызметі, жеке және нормативтік құқықтық актілерді шығару қажет. Қазіргі жағдайларда атқарушы билік мемлекеттің орындаушы-басқарушы, ұйымдастырушы қызметі ретінде көрінеді. Бұл барлық аспектілер мемлекеттің жеке басқару қызметін құрайды.

     Өз міндеттерін  атқару үшін мемлекеттік аппарат,  біріншіден, ерекше құрылымға ие  болуы тиіс. Атқарушы билік орталықта  және жергілікті жерлерде мемлекеттік қызметкерлердің көптеген кадрлық құрамымен әртүрлі мемлекеттік органдардың барынша тармақталған жүйесіне ие. Екіншіден, атқарушы вертикаль қажет. Атқарушы билік органдары бағыныңқылық принципіне сәйкес құрылады. Олар қандай да бір сұрақты қалай шешу, қалай әрекет ету керектігін т.б. көрсете отырып, бағыныңқы органдарды міндеттеуге құқылы.  Бағыныңқылық туралы иерархия атқарушы билікті бір лауазымды тұлға (монарх, президент) немесе бір орган басқаруды ұйғарады.  Атқарушы билік – объективті қажеттілік, онсыз мемлекет қызмет ете алмайды. Сонымен бірге өз сипаты, ұйымдастыру әдісі бойынша ол жекелікке, авторитаризмге тартылады, биліктің басқа тармақтары тарапынан бақылаудан босауға ұмтылады.

     Мемлекеттік басқарудағы республика президенті. Президенттік институттың (президентура) үш формасы бар; жеке, алқалы және аралас. Біріншісі барлық континенттердің көптеген елдері үшін сипатты. Екіншісі жоғарғы өкілдік орган президиумы түрінде (Ресейде Жоғарғы Кеңес Президиумы) 90-шы жылдарға дейін тоталитарлы социализм елдерінде болды, Кубада сақталды. Аралас түрі бірінші 1954 жылы Қытайда пайда болды. Президенттіктің берілген түрінде парламент президентті (республика төрағасын) және мемлекеттік биліктің алқалы органын – президиумды, мемлекеттік кеңесті, тұрақты комитетті сайлайды. Президент бір уақытта бұл алқалы органның басшысы болады. Мемлекеттік биліктің жоғарғы органының көптеген құзыреттерін президент пен парламент бірлесіп атқарады, олардың арасында қызмет бөлінуі мүмкін, президентке (республика төрағасына) негізінен салтанатты құзыреттер жүктелуі мүмкін.

     Президенттіктің  үш түрінің әрқайсысының оң  және теріс жақтары бар. Дара  президент институты өзінің белгілілігімен  сипатталады, ол құзыреттің ыдыраңқылығын  болдырмайды. Сонымен бірге даралықта авторитаризм қаупі жасырынады. Тоталитарлық социализм елдерінде қабылданған алқалы президентура шын мәнінде өз қызметін орындамады.  Бұл мемлекеттің  формальды жоғарғы органы болды. Істе барлық маңызды мемлекеттік шешімдер коммунистік партия басшыларының шағын тобымен – саяси бюромен қабылданды (70-80-ші жылдары КСРО-ң Ауғаныстанға әскери араласуы жөніндегі шешімді тұлғалардың барынша шағын тобы – саяси бюро құрамынан төрт адам қабылдады).

    Сонда да  мемлекеттің алқалы басшысының  тәжірибесі үйренуге тұрады. Жариялылық жағдайында мемлекет басшысының алқалығы авторитаризм қаупін азайтады, әртүрлі топтардың мүдделерін білдіру, және тиісінше талқылау нәтижесінде келісілген, салмақталған шешімдерді қабылдауға мүмкіндік береді. Әрине бірде-бір түрі абсолютті болып табылмайды. Көпшілігі елдегі жағдайларға және президенттің немесе алқалы орган төрағасының тұлғасына байланысты болады.

    Конституцияның  жеке президентурасы үшін белгілі  шарттарды айқындайды. Олардың санына  мыналар жатады: 1) берілген мемлекеттің азаматтығы, 2)толық азаматтық және саяси құқықтың болуы, белгілі жасқа жету.

     Дара президент  сайлаулары әртүрлі әдістермен  жүзеге асырылады. Тікелей сайлаушылармен  президентті тура сайлау мүмкін. Дауыстарды санау екі турда мажоритарлы жүйе бойынша жүзеге асырылады. Егер бірінші турда ешкім жеңбесе, екінші рет сайлаушылардың дауыс беруіне бірінші турда көп дауыс жинаған екі кандидат шығарылады. Екінші турда сайлануға дауыстың абсолютті емес (50%+1), салыстырмалы көпшілігін алу жеткілікті. Президентті жанама сайлау екі негізгі әдіспен жүзеге асырылады: сайлаушылармен және ерекше сайлау алқасымен. Президентті сайлаушылармен сайлау әдісі Аргентинада, АҚШ-та қолданылды.  Ол сайлаушылар президенттікке кандидатқа емес, әрқайсысы алдын-ала өз кандидатын ұсынатын белгілі партия атындағы сайланушыларға дауыс беретіндігімен  қорытындыланады. Сайлаушы қандай да бір партияның (тәуелсіз кандидаттың) сайланушылар тізіміне дауыс береді. Сайлаушылар дауыстары салыстырмалы көпшіліктің мажоритарлы жүйесі бойынша есептеледі.

     Президентті  арнаулы сайлау алқасымен сайлау  екі әдіспен жүзеге асырылады:  уақытша, сайлау кезінде бірлеспейтін  және уақытша орган құрмайтын  мемлекеттің жоғары органдарының  мүшелерімен немесе органымен  осы мақсат үшін арнаулы құрылған. Бірінші әдіс Германия, Италия, кейбір басқа елдер үшін бейімді, екіншісі – Үндістан үшін.

     Бірқатар  елдерде президент парламентпен  сайланады (Чехия, Венгрия, Словакия, Түркия, Албания, Сингапур және  басқалары). Бірінші турға дауыстың  білікті көп саны қажет болады. Біргеше келесі турларда көп дауыс қажет. Егер президент салыстырмалы артықшылық жағдайында сайланбаса, аралас әдістер де бар.

     Президенттің  қалай сайланатынына тәуелсіз, әртүрлі  елдерде оның бұл қызметте  болуының тәртібі бірдей емес. Президент үш жылдан жеті жылға дейінгі мерзімге сайланады. Ол шектеусіз мерзімнің кез келген санына қайта сайлануы мүмкін, бірақ көптеген елдерде – қатарынан екі мерзімнен артық емес.  Кейбір елдерде (Мексика, Никарагуа т.б.) бір тұлға қайтадан президенттікке сайлана алмайды. Сонымен бірге президенттер өмірлік деп жарияланған елдер бар (Югославия, Индонезия, Гвинея). 

     Мемлекетті  басқарудағы президенттің ролі  ең алдымен конституциямен бекітілген  оның құзыреттерінде, сондай-ақ олардың  нақты жүзеге асыруында көрініс  табады.  Конституция президентке келесі құзыреттерді бекітеді:

1. мемлекетті тыста және ел ішінде өкілдеу бойынша. Бұл ретте ол басқа мемлекеттерге немесе халықаралық ұйымдарға дипломатиялық өкілдерді тағайындайды.
2. парламентке және парламенттің заңды билікті жүзеге асыруына қатысты.  Президент парламентке сайлау күнін белгілейді (конституциямен белгіленген мерзімге сәйкес оны таңдау алдын-ала айқыындалған), парламент сессияларын шақырады, белгілі жағдайларда парламентті таратады, заңдарды тексереді (қол қояды, растайды және заңды орындауға жарлық береді), парламентпен жеңіске жетуі мүмкін тыйым салу құқығына ие. Ол, ережеге сәйкес, заңды ынталыққа ие, парламентке жыл сайын жолдау арнайды.
3. мемлекеттің басқа жоғары органдарын қалыптастыру жөнінде. Президент үкіметті өзінше, парламенттегі көп партия лидерінің ұсынысы бойынша, парламентте премьер-министрді сайлау нәтижесінде және оның ұсынысы бойынша тағайындай алады (Германия). Кейбір елдерде (Ресей, Украина және т.б.) ол премьер-министрді парламент келісімімен, ал министрлерді өзі сайлайды. Жоғары лауазымды тұлға ретінде прзидент көп жоғарыны, ал кейде тек қана жоғары лауазымды тұлғаларды емес, мысалы соттарды тағайындайды.
4. норма шығармашылық қызмет саласында. Президент нормативті және нормативтік емес (жарлықтар, декреттер, декрет-заңдар), оның ішінде заң күші бар құқықтық актілерді шығарады.  Соңғылары уақытша шаралар ретінде төтенше жағдайларда, немесе президентке жататын регламентті биліктің, немесе парламентпен бір реттік сипатты тиісті құзіреттерді делегациялау негізінде шығарылады.
5. төтенше жағдайларды реттеу жөнінде. Президент бұл жөнінде  қабылданған заңға сәйкес төтенше, әскери, қоршаудағы жағдайды хабарлауға құқықты.
6. қарулы күштерге билік ету бойынша. Президент мемлекеттің қауіпсіздігіне жауап береді. Ол бас қолбасшы болып табылады, әскердің, флоттың, ішкі әскердің жоғары командалық құрамын тағайындайды, жоғарғы әскери атақ  береді.
7. тұлғалық статус саласында. Президент  берілген мемлекеттің азаматтығына тұлғаларды қабылдауға, азаматтықтан шығаруға рұқсат етуге, жазаны жеңілдетуге, кешірім беруге құқықты. Ол ордендермен, медальдармен марапаттайды, құрметті атақтар береді және т.б. Президент жанында оған өзінің құзыреттерін жүзеге асыруға көмектесетін әртүрлі кеңесетін органдар жұмыс жасайды (Ұлттық қауіпсіздік кеңесі, Бразилиядағы республика кеңесі, Мысырдағы экономика жөніндегі Кеңес және басқа кеңестер және т.б.). Ауқымды құзыреттерге ие бола отырып, президенттің кейбір міндеттері бар және белгілі тыйымдарға бағынады. Оған лауазым мен мандаттарды, ақы төленетін жұмыстың басқа түрлерін бірлестіруге, акционерлік компанияларды басқаруға қатысуға, мемлекеттік мүлікті алуға тыйым салынады. Ол әдеби, ғылыми, көркемдік қызметпен айналыса алады, бірақ кейбір елдерде ол бұл үшін сый ақы алмайды.  Өз қызметі үшін президент қызметтік оклад алады.  Президенттің жауапкершілігінің әртүрлі түрлері қарастырылған:

     Біріншіден, импичмент мүмкін. Мәні бойынша  бұл парламент алдындағы саяси  жауапкершілік. Импичмент президент  үстінен парламент сотымен қорытындыланады,  бірақ оның жауапкершілігі кінәсін айқындаған жағдайда лауазымынан айырудан тұрады. 

     Екіншіден,президентті  конституциялық сотқа беруі мүмкін. Бұл жағдайда да сөз лауазымынан  айыру, қылмыстық жазаны жалпы  юрисдикциялы сот белгілейді (Италия, Венгрия, Болгария). Президентті сотқа парламент береді.

     Үшіншіден,  парламент қаулысы бойынша, президентті  бұл мақсат үшін құрылған ерекше  сот соттауы мүмкін.

     Төртіншіден,  президент жалпы мемлекеттік  референдум шешімінің негізінде  қызметтен алынуы мүмкін.

     Бесіншіден, президент мемлекеттің жариялылық қатарына, тұтастығына қарсы бағытталған әрекеттері үшін парламентпен қызметінен босатылуы мүмкін.

     Президентпен  қатар көптеген елдерде вице-президент  қызметі қарастырылған. Ол әдетте  президентпен бірге сайланады  (сайлаушылардың бірдей дауыс бергенінде) немесе сирек жағдайларда президент сайлайды (Мысыр). Вице-президенттің мемлекетті басқару жөніндегі жеке құзыреттері жоқ. Ол президент тапсырмаларын орындайды және қажет болғанда орнын ауыстырады.    

2 сұрақ. Үкімет түсінігі және мемлекеттік билік органдарының                             жүйесіндегі оның орны

     Үкімет  әдетте кеңес немесе министрлер  кабинетінің атауына ие (кейбір  елдерде – мемлекеттік кеңес), кейде ресми түрде «үкімет»  деп аталады. Үкімет парламентпен және президентпен құрылған (кейде тек парламентпен немесе президентпен), парламентпен қабылданған заңдардың, кейде мемлекет басшысының жарлықтарының орындалуын ұйымдастыратын атқарушы биліктің органы ретінде қарастырылады.

     Үкімет  – парламент пен президенттен кейін мемлекеттік органдар иерархиясында келесі сатыны алатын, мемлекеттік биліктің ұйымдастырушы, атқарушы-басқарушы органы. Үкімет мемлекет әкімшілігін басқарады, мемлекеттік аппарат, қарулы күштер, мемлекеттік қауіпсіздік органдары, мемлекет қаржылары оның басшылығында, ол сыртқы қатынас мәселелерімен айналысады. Үкімет, премьер-министр, министрлер мемлекет басшысының актісімен заңды түрде тағайындалса да, басқарудың  кейбір түрлерінде үкіметке мемлекет басшысы жетекшілік етпейді, үкімет мемлекет басшысының жариялы қызметін анықтайды.  Үкімет парламент шешімдерін орындай отырып, заңға бағынады.

     Үкімет құрамы мен құрылымы.  Үкіметті үкімет төрағасы басқарады (бұл премьер-министр, Италияда – министрлер Кеңесінің төрағасы, ГФР-да канцлер, Норвегияда – мемлекеттік министр, кейбір мұсылман елдерінде – везир және т.б.).