Государственная политика регулирования естественных монополий

              Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара  более 35%, то он, помимо  реестра,  который ведет на  него  орган регулирования естественных монополий,  включается  еще и   соответствующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у федеральных антимонопольных  органов. Таким образом, субъект естественной монополии может  числиться  одновременно в обоих реестрах.[14,C.42-48]

           Федеральные  антимонопольные   органы  самостоятельно  принимают   также решения о  наложении  штрафов  и  административных  изысканий  на  субъектов естественных  монополий  за  допущенные   ими   нарушения   антимонопольного законодательства.  Исключение  составляет  принятие  решений   о   наложении штрафов и административных взысканий  за  нарушения  установленного  порядка ценообразования  на  товары  естественных  монополистов.

         Органы регулирования естественных  монополий имеют право:

         -  направлять  субъектам  естественных   монополий   обязательные   для исполнения  предписания  о  прекращении  нарушений  Федерального  закона  "О естественных монополиях", в  том  числе  об  устранении  их  последствий,  о заключении   договоров   с    потребителями,    подлежащими    обязательному обслуживанию, о внесении в заключенные договоры изменении, о перечислении  в федеральный  бюджет  прибыли,  полученной   ими   в   результате   действий, нарушающих настоящий Федеральный закон;

         -  направлять  органам  исполнительной  власти   и   органам   местного самоуправления обязательные для исполнения  предписания  об  отмене  или  об изменении принятых ими актов,  не  соответствующих  указанному  Федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;

         -  принимать  решения  о   наложении  штрафа  на  субъект   естественной монополии;

         - привлекать к административной  ответственности в  виде  предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий,  должностных  лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления  в  случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;

         - обращаться в суд с иском,  а также участвовать в рассмотрении  в  суде дел, связанных  с  применением  или  с  нарушением  Федерального  закона  "О естественных монополиях". [15,C.213-216]

         Основаниями для рассмотрения  дел, связанных с  подконтрольными   органам регулирования  действиями   (сделками),   служат   заявления   хозяйствующих субъектов,   потребителей,   общественных   организаций   потребителей,   их ассоциаций и союзов, представления органов  исполнительной  власти,  органон местного самоуправления и  прокуратуры. 

           Для   органов   регулирования   естественных   монополий   установлены определенные  гарантии  исполнения  возложенных  на  них   функций.   Органы исполнительной   власти   по   регулированию   естественных  монополий  могут    быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для  развития  конкуренции на соответствующем товарном рынке  и  (или)  в  случае  изменения  характера спроса на товар субъектов естественных  монополий. По  требованию органов   регулирования   естественных   монополий   субъекты   естественных монополий, органы исполнительной власти  и  органы  местного  самоуправления обязаны представлять  достоверные  документы,  объяснения  в  письменной  и устной форме и иную информацию.

         Работа  органов  регулирования   деятельности   естественных   монополий строится на демократических  началах,  в  обстановке  широкой  гласности.  Органы регулирования естественных  монополий  ежегодно  публикуют  доклад  о  своей деятельности.  Также  через   средства   массовой   информации   обязательно сообщается  обо  всех  случаях  применения  ответственности   за   нарушения федерального  закона  "О  естественных  монополиях. Чрезвычайно важным является то, чтобы и финансовый отчет,  и  концепция развития   отрасли,   включающая   целевую   норму   прибыли    предприятий-монополистов, уровень дивидендов, способы снижения  издержек  и  направления инвестиций публиковались и гласно обсуждались специалистами.  Секретность  в деятельности предприятий, которых государство от имени общества защищает  от конкуренции и дает мандат на монополию, не  может  быть  оправдана  никакими ссылками  на  коммерческую  тайну.   

Глава II. Результативность государственной политики регулирования естественных монополий.

     2.1 Особенности государственного регулирования естественных монополий.

     В экономической системе существуют случаи, когда монополия становится более эффективной, чем конкуренция. Такой случай получил название естественной монополии, т.е. когда одна фирма может осуществлять выпуск товара, достаточный для обеспечения всего рынка, с более низкими издержками, чем смогли бы две или более фирм. Эта концепция содержит противоречие, разрешение которого является задачей государственной социально-экономической политики. Действительно, с одной стороны, признается существование таких товаров, производство которых наиболее эффективно в условиях монопольного рынка, а, с другой стороны, - в отсутствии конкуренции единственный производитель может злоупотреблять своим положением на рынке с целью максимизации своей прибыли. В этой ситуации государство должно таким образом регулировать деятельность естественной монополии, чтобы, не позволяя монополисту диктовать свои условия потребителям, дать ему при этом возможность успешно функционировать и развиваться. В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации России не только достаточно конкретно определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях», который не принимался Государственной Думой в течение трех лет. Но в 1994-1995 гг. цены на продукцию и услуги российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке асимметрия цен, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего их деятельность, и 19 июля 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон «О естественных монополиях»).

     Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает  понятия «естественная монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.

     Проанализировав Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях», можно прийти к выводу, что не все его положения соответствуют существующему состоянию дел и в целом закон нуждается в серьезной корректировке. В настоящее время полномочия государства в отношении регулирования деятельности естественных монополий распределены между двумя федеральными органами исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам.[10,С.102]

     Исходя  из общих условий построения нормы  закона, можно сделать вывод, что, во-первых, Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях» не предусматривает применение иных методов регулирования, кроме перечисленных, и, во-вторых, даже эти методы не являются обязательными к применению и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов регулирования.

     Как следует из названия ФСТ России и  Положения о ней, этот орган наделен  полномочиями по применению к субъектам  естественных монополий только одного из трех методов регулирования- ценового. В свою очередь, ФАС России наделена полномочиями по использованию второго  и третьего метода - антимонопольных.

     За  время, прошедшее с момента принятия Закона «О естественных монополиях», федеральные  органы исполнительной власти претерпели не одну реорганизацию, в сам Закон  неоднократно вносились изменения. Между тем, положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным.[17,C.163-167]

     По  моему мнению, выход из сложившейся ситуации видится в необходимости четкого законодательного решения вопросов о том, что такое естественная монополия и кто является субъектом естественной монополии, деятельность которой подлежит государственному регулированию.

     Эти вопросы особенно актуальны в  свете того, что российские естественные монополии в настоящее время  находятся в процессе реформирования, в ходе которого происходит выделение  из них некоторых видов деятельности.

     Закрепленное  в законодательстве понятие «естественная  монополия» основано не на экономическом  анализе, а исключительно на соображениях «целесообразности», что, конечно, недопустимо. Выделение именно тех отраслей, которые  перечислены в Федеральном законе от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях», никак не обосновано, и в этот список часто вносятся изменения. А произвольность включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных говорит о плохом понимании законодателем (и государством в целом) направления реформ соответствующих отраслей экономики.

     Таким образом, закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того, чтобы  сначала определить объект, а уже  под него подвести нормативно-правовую базу, был написан закон под  императивно выбранные сферы  экономической деятельности. Другими  словами, если убрать из закона определение естественной монополии, как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится.[17,C.172-173]

     Выделяя из какой-либо отрасли отдельные  сферы деятельности и называя  их естественно-монопольными, Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях» «забывает» обо всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли в целом. При этом в законодательстве наметилась именно эта тенденция - попытка считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли. Отсюда - и попытка «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования отрасли целиком.

     Например, в электроэнергетике, согласно Закону «О естественных монополиях», естественно-монопольными видами деятельности признаются только услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии  и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.

     При этом практически весь массив нормативно-правовых актов в области электроэнергетики  нацелен не на регулирование этих видов деятельности, а на регулирование  взаимоотношений между различными сферами электроэнергетики: производством, передачей электроэнергии, оперативно-диспетчерскими услугами, оптовой и розничной  торговлей электроэнергией и  мощностью. [11,С.121] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2  Ценовые методы регулирования естественных монополий.

     Регулирование деятельности компаний непосредственно  на рынках естественной монополии осуществляется на основе двух различных моделей. Одна из них базируется на регулировании  нормы прибыли, а другая - тарифов. Принципы регулирования отличаются в зависимости от выбора ключевого контрольного параметра, способа его задания, периодичности пересмотра и многих других факторов.

     Структура тарифа должна разрабатываться таким  образом, чтобы дискриминация исключалась. Поэтому тариф устанавливается  по каждому виду продажи или характеру  услуги, что, как правило, требует  разбивки издержек на основе определенного  параметра, например объемов производства и продаж, величины прямых издержек, получаемых прибылей и т.п. Одобренный тариф обычно действует до тех  пор, пока компания не обратится с  требованием о его пересмотре, что обычно происходит, когда норма  прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.[18,C.134-135]

     Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявления текущих издержек; определения инвестиций; задания нормы прибыли на последние.

     Допустимая  прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного задействования трудовых ресурсов, методов  производства и принципов ценообразования. Основное преимущество применения такой модели регулирования состоит в том, что она позволяет защищать интересы потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Иными словами, создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей. Однако, по мнению ряда экспертов, данная модель поощряет режим затратного ценообразования, так как установление тарифов происходит на базе фактических издержек, что позволяет перекладывать затраты на потребителей. Основные недостатки этой модели регулирования по принципу "затраты плюс прибыль" состоят в нарушении стимулов к эффективным капиталовложениям, поощрении переложения издержек с рынка с большей конкурентностью на рынок с большей монополизацией, недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг. При определенных условиях, когда допустимая норма прибыли на капитал превышает его цену, появляется стимул для сверхинвестирования. В связи с указанными недостатками в последнее время данная модель регулирования применяется все реже.

     Модель  регулирования верхнего предела  тарифа заключается в установлении согласованной сроком на четыре - пять лет формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и так называемый фактор повышения  производительности. При структурировании формулы учитывают следующее: объект регулирования, задание ценового ограничения (срок, абсолютная или относительная  величина), фактор повышения производительности, возможность перекладывания издержек.[19,C.70-73]