Современная Россия

 

     Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов

     государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов политической

     реформы и конституционных преобразований существенно менялись. В силу

     Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от  27

     октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст. 1303) Совет  Министров РСФСР

     являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной

     власти  РСФСР, ответственным и подотчетным  перед Съездом народных депутатов  и

     Верховным  Советом РСФСР. Поскольку в компетенции  данных высших

     представительных  органов  государственной власти советского типа было

     осуществление не только  законодательной функции, но и полномочий по

     исполнению  законов, Совет Министров был  правомочен решать вопросы

     государственного  управления, отнесенные к ведению  РСФСР, за исключением тех,

     которые входили в компетенцию Съезда народных  депутатов и Верховного Совета.

     С введением поста Президента РСФСР  на основе решений референдума 1991 г.

     Правительство было включено в систему федеральной  исполнительной власти,

     возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный

     Президенту  Российской Федерации. Закон "О Совете Министров - Правительстве

     Российской  Федерации", принятый 22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст.

     14), урегулировал отношения в сфере   осуществления исполнительной власти  в

     Российской  Федерации с учетом того, что  Президент Российской Федерации  был

     наделен полномочиями по руководству деятельностью Совета Министров. При этом

     вопросы исполнительной власти были целиком  сосредоточены в руках Президента и

     Правительства вследствие того, что

     Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя

     разделение  властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в редакции Закона Российской

     Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084).Принятие

     Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института

     исполнительной  власти, для характеристики которого определяющее значение

     имеют положения Конституции, согласно которым  Правительство самостоятельно

     осуществляет  государственную власть в Российской Федерации наряду с

     Президентом  Российской Федерации, Федеральным  Собранием и судами Российской

     Федерации (ст.  10 и 11 Конституции). В текст  новой Конституции не была

     включена  формула прежней  Конституции  о подотчетности федерального

     Правительства Президенту, поскольку Президент  Российской Федерации

     провозглашен  главой государства, а не главой исполнительной власти. Вместе с

     тем следует отметить, что Конституция  наделила Президента широкими

     полномочиями  по формированию Правительства, направлению  его деятельности.

     Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов

     Правительства, принимает решения о его отставке, утверждает структуру

     федеральных органов исполнительной власти.

     Правительство действует на основе  указов Президента, и в случае противоречия

     актов Правительства Конституции,  федеральным  законам и указам Президента они

     могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Анализ конституционных

     норм  о полномочиях Президента и Правительства  позволяет прийти к выводу о

     том, что многие из конституционных полномочий Президента  свидетельствуют о

     наличии у главы государства функций  исполнительной власти. К их числу, в

     частности, относится руководство внешней  политикой (п. "а" ст. 86), право

     председательствовать  на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 83) и другие.

     Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные  полномочия по

     определению основных направлений внутренней и  внешней политики государства,

     осуществляет  исполнительную власть на практике, принимая многочисленные

     указы, обусловленные требованиями осуществления  экономической и политической

     реформ  и обеспечения социальных преобразований в обществе, в том числе и  по

     вопросам, находящимся в силу ст. 114 Конституции  в компетенции Правительства.

     Объективная необходимость в согласовании действий Президента и Правительства

     как органов, обеспечивающих осуществление  полномочий федеральной

     государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78),

     заставляет  находить способы их взаимодействия, исключающие дублирование в

     управленческой  сфере.

     Правительство проводит работу по осуществлению социально-экономических

     преобразований, руководствуясь указами Президента Российской Федерации,

     установками, определенными в таких документах, как послания Президента

     Федеральному  Собранию Российской Федерации.

     Так, с целью реализации мер,  намеченных в Послании Президента Российской

     Федерации "О действенности  государственной  власти в Российской Федерации",

     Правительством  принято  специальное Постановление  от 31 марта 1995 г. N 305,

     в котором федеральным  органам  и органам исполнительной власти субъектов

     Российской  Федерации  предписывается, руководствуясь посланием Президента,

     осуществить разработку и  реализацию мероприятий, направленных на обеспечение

     экономических и социальных  прав граждан, скорейшее  достижение финансовой

     стабилизации, совершенствование  системы государственного регулирования

     экономики, развитие рыночных отношений в  агропромышленном комплексе и

     интеграции  российской экономики в мировое  хозяйство  (СЗ РФ, 1995, N 15, ст.

     1302).

     Сложилась практика систематического информирования Президента Председателем

     Правительства о работе Правительства, установлен детальный и четкий порядок

     взаимного согласования проектов актов Президента и Правительства, планов

     законопроектных работ и т.д. (см. Указ Президента от 10 июня 1994 г., N 1185

     -  СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732). Правительство  Российской

     Федерации в соответствии с Конституцией Российской  Федерации и в

     определенных  ею пределах возглавляет единую систему  исполнительной  власти в

     Российской  Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной  власти

     и органами исполнительной власти субъектов  Российской Федерации, и

     обеспечивает  осуществление полномочий федеральной  государственной власти на

     территории  Российской Федерации, сочетание интересов  Федерации и субъектов

     Российской  Федерации в системе исполнительной власти. По предметам ведения

     Российской  Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам

     совместного ведения с субъектами Российской Федерации главы администраций

     подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации. В порядке

     обеспечения  полномочий федеральных органов  государственной власти на всей

     территории  Российской Федерации контроль за осуществлением полномочий глав

     администраций  осуществляется Председателем Правительства  Российской

     Федерации (см. Указ Президента Российской Федерации  от 3 октября 1994 г. N

     1969, - СЗ РФ, 1994, N  24, ст. 2598). При Правительстве  Российской Федерации

     по  предложению  администраций субъектов  Российской Федерации учреждаются  их

     представительства и  назначаются руководители представительств. Так,

     образованы  представительства  администраций  Брянской, Магаданской, Тульской,

     Самарской, Ивановской областей  (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 223; N 7, ст. 574; N

     14, ст. 1257; N 29, ст. 2846; N 44,  ст. 4215), других  областей и автономных

     округов. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении

     Правительства  Российской Федерации, за исключением  случаев обеспечения

     конституционных  полномочий Президента Российской Федерации  либо

     подведомственности  Президенту Российской Федерации в  соответствии с

     федеральными  законодательными актами. В  пределах своей компетенции

     Правительство Российской Федерации утверждает  Положения о федеральных

     органах исполнительной власти, устанавливает  порядок  создания и деятельности

     территориальных органов федеральных органов  исполнительной власти, назначает

     и освобождает заместителей министров,  руководителей иных  федеральных

     органов и их заместителей, утверждает членов  коллегий министерств и иных

     федеральных органов исполнительной власти.

     Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий

     осуществляет  контроль за деятельностью федеральных  органов исполнительной

     власти  и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров -

     Правительстве Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять

     акты  министерств, государственных комитетов  Российской Федерации и других

     подведомственных  ему федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23

     Закона).Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений  органов

     законодательной и  исполнительной власти, а также  характер ответственности

     Правительства перед парламентом. Она вывела Правительство  из прямого

     подчинения  парламенту, сохранив за Государственной  Думой контроль в ключевой