«Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 года

Магистерское  городское  управление  закрепило  новое  сословное  деление,  сформировавшееся  в  этот период  в  российских  городах.  Регламент  главного  магистрата  юридически  оформил  права-преимущества высших сословий городского общества. К ним относились две гильдии: крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Третий уровень составили все рабочие, живущие по найму, которых отнесли к классу подлых людей. Соответствующей корпорацией управляли советы старшин, сотрудничавшие согласно Уставу Главного Магистрата с магистратами  и  Комерц-коллегией.  Согласно  Петровскому  указу  земские  бургомистры  выбирались  на  один  год всем посадским населением на специальном сходе, где были представлены все сословия. Членов магистратов выбирали исключительно бургомистры и члены первой гильдии. Служба их была практически бессрочна⁷.

Круг  полномочий магистратов был очень  широким. Они ведали городским хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, приютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. Магистраты обладали исключительной  компетенцией, и  никакие  органы  власти  не  имели  право  вмешиваться  в  их деятельность. Однако магистраты всех городов были подчинены Главному магистрату, который, в свою очередь, имел полномочия от Сената и был его ответвлением.

В системе  сословно-бюрократических магистратов  имелась одна особенность, присущая всем петровским преобразованиям. Самоуправленческие системы до конца не разваливались, а вкрапливались во вновь созданные. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы.

Все названные  должностные лица и органы общественного управления  обязаны были подчиняться магистрату по всем вопросам. Магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления. Нами уже  отмечалась особенность развития  городского хозяйства в России, остающегося в системе феодальных отношений, а не представляющих собой автономную самоуправляющуюся единицу – муниципию. И здесь не могла сложиться самоуправляющаяся корпорация буржуазного типа. Однако это типичный пример сочетания выборного самоуправления и государственных органов, характерный для России в целом.

В тоже время  землевладельцы в  1718 г. избирали уездного главу в лице земского комиссара, они же избирали ландратов, которые заведовали частями уездов, называемых долями. Создается определенное деление на губернии, уезды, города и доли. Городское сословие рассматривалось исключительно как торгово-промышленный класс, который таковым в России не является. В то же время формировались сословия дворян и духовенства, которые имели свои интересы и тяготели к разным структурам центра. Такая более или менее действенная структура органов власти необходима была Петру I для лучшего и эффективного сбора налогов.

Екатерина II продолжила начинания  Петра I. По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы⁸. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах  утратили административные функции  и превратились в суды для торгово-промышленного  населения, сохранены коменданты в  ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось городское общественное самоуправление, которое функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление  городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.

Глава II.  «Жалованная грамота на права и выгоды городам

Российской Империи» 1785 года

§1. Город и горожане

Следующий этап реформ произошёл в 1785 году, когда 21 апреля Екатерина II издала «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи». Она дала значительные привилегии городам в области самоуправления, что вывело их на европейский уровень. Она стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни.

При работе над этим документом Екатерина II широко использовала материалы и проекты, обработанные или составленные подкомиссиями Уложенной комиссии, а также городские законы Прибалтийских провинций, Магдебургское право (применявшееся в некоторых малороссийских городах), Литовские статуты, Устав шведских гильдий 1669 г., Прусский ремесленный устав 1733 г. и предписания для Восточной Пруссии, изданные Фридрихом II в 1774 г. Получившийся в итоге документ был в значительной части делом рук самой императрицы (сохранилось несколько ее собственноручных черновиков с замечаниями на полях), чем, возможно, и объясняется некоторая непоследовательность в терминологии, на которую указывали критики «Жалованной грамоты городам»⁹.

«Жалованная грамота» была адресована именно городам, а не горожанам и начиналась с изложения прав и привилегий городов как таковых: ни представители власти, ни Сенат не вправе были облагать города никакими налогами без утверждения государя. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации¹⁰. «Грамота» закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Жители  регистрировались в специальных  «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей. Все жители города, имевшие в нем дом, или другие строения, или только землю, а также все, приписанные к купеческой гильдии или к ремесленному цеху, и все, занятые деятельностью, подобающей горожанам, вносились в этот реестр. Как и дворянские родословные книги, городовые обывательские книги делились на шесть частей. В первую записывали владельцев городских домов и недвижимости; во вторую – купцов трех гильдий, располагавших капиталом от 10 до 50 тыс. руб., от 5 до 10 тыс. руб. и от 1 до 5 тыс. руб. соответственно.

Третья  категория охватывала зарегистрированных ремесленников, четвертая – иностранцев и иногородних. К пятой принадлежали «именитые граждане», т.е. лица, свыше одного раза занимавшие выборные должности, а также выпускники университетов или других учебных заведений, артисты, в том числе архитекторы, художники, скульпторы, композиторы, имеющие общепризнанные заслуги, «капиталисты» всех видов, обладающие капиталом свыше 50 тыс. руб., банкиры, распоряжающиеся суммами от 100 до 200 тыс. руб., оптовики и судовладельцы, занятые экспортом. Наконец, шестая категория включала всех тех родившихся или по селившихся в городе жителей, кто не входил ни в одну из остальных групп. Дворяне, имевшие дома в городе, тоже заносились в эти книги. Как и дворянству, горожанам полагалось представлять различные письменные свидетельства для регистрации в обывательской книге, поэтому в Жалованной грамоте городам перечислено 26 видов подтверждающих документов¹¹.

В «Жалованной  грамоте городам» горожанин определен как принадлежащий ко второму, или среднему, сословию. В статье 80 «Жалованной грамоты» несколько неуклюже сказано: «Городовых обывателей, среднего рода людей, или мещан, название есть следствие трудолюбия и добронравия, чем приобрели отличное состояние»¹². Мещане передавали свой статус женам и детям, их нельзя было лишить имущества, жизни и Доброго имени без решения суда, также состоящего из мещан. Мешанин терял свое звание за те же преступления, за которые лишали дворянства. Мещане имели право, не испрашивая на то разрешения, заводить любые ремесленные мастерские. Вводились детально разработанные правила о наказаниях за оскорбление чести мешан, их жен, а особенно дочерей.

До этих пор речь в «Жалованной грамоте» городам шла о правах, общих для членов всех категорий мещан, но в отличие от дворян, которые были равноправны в глазах закона, некоторые категории горожан получили дополни тельные права. Члены купеческих гильдий могли сами откупаться (и выкупать членов семьи) от рекрутчины и отработочных повинностей и не подлежали привлечению к работе в Соляной конторе и в других правительственных учреждениях. Купцам первой гильдии разрешалось ездить в карете, запряженной парой лошадей, а купцам второй гильдии – только в коляске парой. Купцам третьей гильдии вообще не разрешалось ездить в экипажах, а запрягать полагалось только одну лошадь, зимой и летом, что бы они ни везли с собой и куда бы ни ехали.

С «именитыми гражданами» обошлись еще великодушнее, позволив им ездить в каретах, запряженных четверкой лошадей. Они же, наряду с членами первых двух гильдий, не под лежали телесным наказаниям. Кроме того, именитые граждане, третьем поколении могли ходатайствовать о возведении в дворянство. Им разрешалось владеть загородными домами и садами. Купцы первой и второй гильдий, именитые граждане и иностранцы могли владеть заводами и фабриками. Принадлежность к той иной категории горожан (кроме именитых граждан и иностранцев) полностью зависела от финансового положения человека.

Закон подтвердил самостоятельный статус города как  субъекта управления, статус и функции  городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных  судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся  губернатору и его правлению.

В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное:

1. градским обществом;
2. общей городской думой;
3. шестигласной думой;
4. городским головой.

§2. Городское общественное управление

Градское  общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др. Городской статус закреплялся гербом и печатью. Органом городского общества по указу являлось собрание городских обывателей на основе имущественного ценза, куда выходили представители всех сословий.

В компетенцию  этого собрания входило:

1. выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;
2. представление губернатору своих соображений о нуждах города;
3. издание постановлений;
4. подготовка ответов на предложения губернатора;
5. исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Однако  в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов – собрания «общества градского», общей и шестигласной дум – получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Создавались и органы управления – шестигласная Дума с довольно широкими полномочиями:

1. «доставить жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию;
2. сохранять город от ссор и тяжеб с окрестными городами или селениями;
3. сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие;
4. возбранять все, что доброму порядку и лагочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным;
5. посредством наблюдения доброй веры и всякимя позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может;
6. наблюдать за прочностию публичных городских зданий, стараться о построении всего потребнаго, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, анбаров, магазейнов и тому подобнаго, что может быть для города потребно, выгодно и полезно;
7. стараться о приращении городских доходов на пользу города и для разпространения заведений по приказу общественнаго призрения; разрешать сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям в силу сделанных о том положений»¹³.