«Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» 1785 года

Шестигласная  дума формировалась из общей городской  думы, которая в, свою очередь, состояла «гласных от настоящих городовых  обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородных  и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских». Процесс  формирования общегородской думы представителями  каждого из сословий также был  описан в жалованной грамоте. Вот  как должны были выбирать гласных  гильдии: «Чтоб составить голос  гильдейской, голоса от гильдии собирается всякие три года каждая гильдия и  выбирает по балам одного гласнаго каждой гильдии. Каждый гласный явиться  должен у городскаго главы»¹⁴.

Таким образом, выборы в общегородскую думу проходили  раз в три года. Эта дума формировала  шестигласную думу из своих гласных. Шестигласная дума должна была заседать минимум раз в неделю. Городской  глава избирался непосредственно  «городским обществом»: «По силе 72-й  статьи учреждений по городам и посадам  городской глава, бургомистры и  ратманы выбираются обществом городским  чрез всякие три года по балам; старосты же и судьи словеснаго суда выбираются тем же обществом всякой год по балам»¹⁵. Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обывательскими книгами» и другими учетными делами.

В думу нельзя было избирать лиц моложе 25 лет, а  также тех, кто не имеет капитала, «с которого проценты ниже пятидесяти рублей». В тех городах, где соответствующих  капиталов не водилось, дозволялось снизить имущественный ценз. 50 рублей того времени – много это или мало? Для сравнения: по утвержденным Екатериной II штатам минимальные оклады, получаемые копиистами (переписчиками бумаг), в уездных учреждениях составляли 30 рублей, в губернских – 60, а в центральных и высших учреждениях – от 100 до 150 рублей в год.

При низких ценах на продукты питания, и прежде всего на хлеб (десять-пятнадцать копеек за пуд), такое жалованье не было нищенским. Наместники, губернаторы  и вице-губернаторы получали от 1200 до 6000 рублей годового жалованья, чиновникам средней руки казна платила от 200 до 600 рублей в год¹⁶. То есть 50 рублей сами по себе были значительной суммой, на которую можно было прожить целый год.

Распространено  мнение, что данный имущественный  ценз – чтобы человек обладал капиталом, проценты с которого не ниже 50 рублей – оставлял возможность выбираться только купцам первой и второй гильдии. Эта точка зрения восходит к трудам дореволюционного историка А.А. Кизеветтера. Вероятно, в своих размышлениях слово «проценты» у него трансформировалось в «процент», а 50 рублей составляют 1% от суммы в 5000 руб., которая являлась нижним порогом для купца второй гильдии.

Между тем  практика была иной. Ф.А. Селезнёв в  своей статье «Создание Нижегородской  городской Думы (1785–1787)» пишет, что  в избирательной документации 1791 и 1806 гг. нет ни одного примера, когда  бы у участника собрания общества градского проверялся капитал или  годовой доход. Зато имеются прямые указания на то, что участниками  собрания и выборщиками наряду с  купцами (в том числе 3-й гильдии, у которых объявленный капитал  был заведомо ниже 5 тысяч) обязательно  были посадские люди, вообще капитал  не объявлявшие. Тем не менее, среди  выборщиков в нижегородскую думу посадские составляли меньшинство. В 1791 г. их было 20 против 83 купцов, в 1806 – 32 против 81 купца¹⁷.

Жалованная  грамота Екатерины Великой не определяла, из какого сословия должен быть глава города. Тем интереснее обнаруженный Ф.А. Селезнёвым в архивах  документ, называемый «Обряд о возобновлении  выборам на будущие с 1792 года три  года по истечении четвертого трехлетия  губернского города Нижнего купечеству и мещанству».  
В этом документе прямо говорится, что «градского голову избирают балатированием из купечества».

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные  органы управления. В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться и магистратам, и цеховым органам. Это было сравнительно ново для России, в которой ремесленные корпорации по примеру средневековых западноевропейских цехов так и не сложились. В свое время Петр I признал их полезными и попытался оргаизовать русских ремесленников в некую структуру наподобие гильдий, но они оставались слишком искусственными.

 При  создании своего устава для ремесленных цехов Екатерина II по примеру Петра Великого прибегла к иностранным источникам. Императрица не была слепой поклонницей цеховой системы: она считала цехи полезными на ранних этапах экономического развития для заведения ремесел и контроля за качеством продукции. Однако в долгосрочной перспективе она видела в цехах монопольные организации, препятствующие свободной экономической деятельности¹⁸. Понятно поэтому, отчего указания Екатерины по поводу цехов сосредоточены в основном на социальной организации городских ремесленников, на необходимости поддержания высоких стандартов качества продукции и честного ведения дел.

В крупных  городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

По функциям, предметам и параметрам ведения  городская дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами и самостоятельностью, опекалась пристально губернатором, который контролировал ее бюджет, доходы, расходы по отчетам шестигласной думы, представляемых обязательно и губернатору, и казенной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору «со своими общественными нуждами и пользами». Жалобами же на городскую думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления¹⁹.

Деятельность  городского общественного управления ограничена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно  формировалось в аспекте распорядительного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим»²⁰. Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и развить свое самоуправление. Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

Городскому  управлению были приданы полицейские  черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов.

По-новому строился городской полицейский  аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах – управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены полицейские  округа – «части» по 200–700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50–100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель и его помощник – квартальный порутчик.

Управы  благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, ресторанами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском  управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала. «Жалованная грамота» была несвободна от много численных противоречий. Могли зарегистрированный горожанин принадлежать к нескольким категориям жителей? И могли он голосовать сразу в нескольких? Каково было соотношение между обществом градским, городской думой и шестигласной думой? Подотчетна ли шестигласная дума городской? А городская дума — градскому обществу? Еще сложнее было соотношение между шестигласной думой и губернским магистратом, все еще сохранявшим некоторые административные обязанности, из-за чего возникало множество неувязок.

Анализ  «Жалованной  грамоты    городам»   подтверждает принципы организации    местной власти, формирующиеся в России. Это тесная связь и сотрудничество самоуправленческих структур от государственной власти. Ст. 30 названного закона предписывала губернатору объявлять собрания, контролировать их деятельность и деятельность их органов и должностных лиц²¹. Исполнительным органом стала городская дума, неизвестная до этого периода Российскому законодательству. Она состояла из городского головы и шести гласных по числу разрядов. Дума являлась постоянно действующим исполнительным органом. Закон определял полномочия и функции шестигласной думы, которые были довольно широкими: от заботы о снабжении продовольствием населения города до полицейских   функций.

Заключение

Местное самоуправление появилось в благодаря  «Жалованной грамоте на права  и выгоды городам Российской Империи» 1785 года, подписанной Екатериной II. Документ провозгласил единый порядок самоуправления в России и основу русского городского законодательства. «Жалованная грамота» утверждала широкое представительство в городском общественном управлении – «всесословность» выборных органов власти и право участия в выборах всего городского населения.

Екатерина II ставила перед собой цель –  объединить горожан в единое «градское  общество» и представить этому  органу право управления муниципальным  хозяйством. Была введена определенную систему органов городского самоуправления: Общая городская дума, шестигласная дума и градское общество.

К участию  в городском самоуправлении привлекались все горожане, или «городовые обыватели», записанные в один из шести разрядов Городовой обывательской книги. Первый разряд составляли все, кто владел недвижимостью независимо от происхождения, звания и занятий; второй – гильдийские  купцы; третий – цеховые ремесленники; четвертый – иногородние и  иностранные гости, которые «приписались к городу»; пятый – именитые граждане (ученые, имевшие университетские  и академические аттестаты, художники, композиторы, а также банкиры, оптовые  торговцы, судовладельцы), шестой разряд составляли посадские горожане, которые  кормились «промыслом или черной работой».

Общая городская  дума состояла из выборных представителей – гласных и городского головы. Гласные избирались на три года отдельно по шести избирательным разрядам – куриям и получали таким образом  свои представительские полномочия от горожан всех шести разрядов. Независимо от числа гласных каждая курия имела в думе только один голос. Гласные общей городской  думы избирали из своей среды по одному представителю от каждого  из шести разрядов в шестигласную думу, которая являлась исполнительным органом городского самоуправления.

Наряду  с общей городской думой был  создан еще один орган общественного  самоуправления – градское общество. Участвовать в собраниях Градского  общества могли все горожане, но право голоса получали лишь достигшие 25 лет и владевшие капиталом, приносящим не менее 50 рублей дохода в год. Выборы городского головы относились почти  исключительно к прерогативе  крупного купечества.

Анализ  законодательства  свидетельствует  о  неразработанности  правовых  институтов,  ограниченности  компетенции  самоуправленческой  администрации,  изменений  зависимости  от  самодержавной  власти. Очевидной является  и  тенденция  снижения сферы действия  общественного самоуправления, приспособление  ее  к  нуждам   абсолютизма.  Это  происходило по  причине  недостаточно быстрого развития  торгово-промышленного  капитала, а значит неумением зарождающейся  буржуазии сформировать свои корпоративные  интересы. В то же время организованное дворянство умело отстаивало свои корпоративные  интересы, выраженные в политике крепостничества, чей социальный заказ выполняло  самодержавие.