История муниципального управления

     Довольно  ограничены полномочия собственника и  в отношении управления муниципальным  унитарным предприятием. Дело в том, что любое юридическое лицо приобретает  гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы (ст.53 ГК РФ). В отличии от иных коммерческих организаций предприятие в соответствии со ст. 113 ГК РФ имеет единственный (и к тому же единоличный) орган, каковым является руководитель предприятия. Иных органов, осуществляющих контроль за деятельностью единоличного исполнительного органа, а также определяющий стратегию развития юридического лица, предприятие по закону не имеет. Поэтому крайне актуален вопрос о допустимых с точки зрения действующего законодательства формах стратегического управления и контроля за деятельностью предприятия со стороны его собственника — муниципального образования. Наиболее перспективной формой такого управления и контроля является создание так называемых наблюдательных советов при органах местного самоуправления.

     Создание  наблюдательных советов не противоречит действующему законодательству, т.к. указанные  советы к числу органов предприятия  не относятся (как было отмечено, у  предприятия по закону только один орган — его руководитель). Наблюдательный совет не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не вправе определять характер его обязательств по отношению к третьим лицам. Как представляется, круг полномочий наблюдательных советов можно очертить следующим образом:

     а) определение стратегии развития предприятия, включая рассмотрение бизнес-планов и планов перспективного развития, представленных руководителем предприятия;

     б) утверждение ежегодных отчетов о деятельности предприятия;

     в) установление основных экономических показателей деятельности предприятия на предстоящий год;

     г) контроль за использованием предприятием средств, выделенных ему из местного бюджета или кредитов, предоставленных ему под поручительство муниципального образования;

     д) выработка предложений о размере на очередной год доли прибыли предприятия, перечисляемой в местный бюджет;

     е) выработка предложений об установлении цен и тарифов на продукцию, работы и услуги предприятия, являющегося монополистом на местном рынке;

     ж) принятие решений о назначении аудиторской проверки предприятия;

     з) выработка предложений о реорганизации, ликвидации или приватизации предприятия;

     и) принятие решений об установлении размера премии руководителю предприятия по результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

     к) рассмотрение вопроса о привлечении руководителя предприятия к ответственности в соответствии с заключенным с ним контрактом;

     л) рассмотрение кандидатур на должность руководителя предприятия;

     м) согласование локальных нормативных актов предприятия:

• Положение о порядке планирования деятельности предприятия;
• Положение о контрольно-ревизионной комиссии предприятия;
• Положение о порядке премирования;

     н) выработка предложений по повышению эффективности работы отраслевых органов по координации, регулированию и контролю за деятельностью подведомственных им предприятий.

     Создание  наблюдательных советов в какой-то мере позволит компенсировать недостатки, внутренне присущие такой организационно-правовой форме юридических лиц как  унитарные предприятия. Тем не менее, органам местного самоуправления не следует ориентироваться на создание муниципальных унитарных предприятий. Создавать предприятия целесообразно в случаях, когда социально-значимые цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм. Решение о создании предприятия может быть принято также тогда, когда на территории муниципального образования отсутствуют необходимые населению коммерческие услуги. После же появления на соответствующем рынке услуг частных коммерческих организаций, предприятие подлежит приватизации в установленном порядке.

     Права собственника муниципального имущества  в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении муниципальных учреждений, определены в ст. 296 и 298 ГК РФ. Принципиально важным представляется то обстоятельство, что Гражданский кодекс прямо установил случаи правомерного принудительного изъятия имущества, закрепленного за учреждением (как было уже отмечено, подобное не было сделано в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения) — собственник «вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество» (п.2 ст.296 ГК РФ).

     В отличие от предприятия, возможности  учреждения по распоряжению закрепленным имуществом крайне ограничены. В соответствии с общей нормой, содержащейся в ст. 298 ГК РФ, учреждение вообще не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Распоряжается имуществом исключительно собственник в лице своих уполномоченных органов. Законодатель, однако, в этом отношении не последователен. Так, в соответствии со ст. 608 ГК РФ арендодателями имущества (в том числе находящегося в оперативном управлении учреждений) могут быть не только собственники, но и иные лица, «управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду». В соответствии с действующим законодательством, полномочиями на сдачу в аренду, закрепленного за ними на праве оперативного управления имуществом, обладают, например, образовательные учреждения (п.11 ст.39 Федерального закона «Об образовании»), учреждения культуры (ст.47 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре»).

     Важно отметить, что в соответствии со ст. 296 ГК РФ муниципальное образование  «вправе», но не обязано изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество. Целесообразность изъятия определяется для каждого конкретного случая отдельно. Отсутствует такая целесообразность, например, в случаях, когда имущество по причинам временного характера учреждением не используется. В этом случае имущество более целесообразно передать в аренду заинтересованным третьим лицам. На практике целесообразность изъятия имущества возникает лишь в случаях, когда оно либо является излишним, либо используется не по назначению. В этих случаях его обычно передают не в аренду, а закрепляют в хозяйственное ведение или оперативное управление других муниципальных организаций (передают с баланса на баланс).

     Следует также принять во внимание то обстоятельство, что сегодня не создан правовой и организационный механизм обособления имущества в муниципальной казне. Не определен балансодержатель этого имущества, который будет обязан, в частности, принимать меры по его содержанию. До создания этого механизма ни о каком изъятии имущества в казну речи идти не может. Сегодняшние реалии таковы, что изъятое имущество необходимо как можно быстрее закрепить за другой организацией, а на практике это не всегда удается. Указанное обстоятельство также является сдерживающим фактором на принятие муниципальным образованием решения об изъятии имущества.

     Правовые  основы участия муниципальных образований  в хозяйственных обществах определяются Гражданским кодексом, федеральными законами «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью». Следует сразу оговорить, что муниципальное образование не вправе выступать учредителем полного товарищества и выступать в качестве полного товарища в товариществе на вере. Этот запрет обусловлен нормой, содержащейся в п.2 ст.7 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В соответствии с этой нормой органам местного самоупрвления запрещено совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов. В соответствии же со ст. 69 ГК РФ полными товарищами могут быть только лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью.

     Существенное  ограничение на участие органов  местного самоуправления в хозяйственных  обществах содержится в п. 4 ст. 66 ГК РФ. Их участие в хозяйственных  обществах в соответствии с этой нормой запрещено, однако, тут же сделана оговорка, что законом могут быть предусмотрены исключения из этого правила. Указанное исключение можно усмотреть уже в самом Гражданском кодексе — в ст. 125. От имени муниципального образования органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности. Это означает, что органы местного самоуправления вправе выступать полноценными участниками хозяйственных обществ, если они выступают не от собственного имени, а от имени муниципального образования (при условии, что они наделены такими полномочиями уставом муниципального образования).

     С нашей точки зрения другие федеральные  законы не могут содержать норм, ограничивающих права органов местного самоуправления дальше тех ограничений, которые предусмотрены Гражданским кодексом РФ. Тем не менее в Федеральном законе «Об акционерных обществах» такое ограничение присутствует. В п. 4 ст. 7 этого закона определено, что общества, учредителем которых выступает муниципальное образование, могут быть только открытыми. Это ограничение не только находится, как нам представляется, в противоречии с Гражданским кодексом РФ, но и не логично — в обществах с ограниченной ответственностью участвовать можно, а вот в более открытых по своей юридической природе закрытых акционерных обществах нельзя. В соответствии с п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса нормы гражданского права, содержащиеся в других законах должны соответствовать Гражданскому кодексу.

     Устанавливая  собственные процедуры принятия решений по распоряжению муниципальным  имуществом, муниципальные образования  должны в максимально возможной  мере использовать конкурсные процедуры. Однако, если при приватизации муниципального имущества требования преимущественно конкурсного распоряжения имуществом были изначально заложены в императивных требованиях федерального законодательства, то при предоставлении муниципального недвижимого имущества третьим лицам во временное владение и пользование до 2 августа 1997 года (даты вступления в силу Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» №123-ФЗ) федеральное законодательство практически блокировало конкурсное предоставление имущества. Дело в том, что в соответствии с п.2.6 Государственной программы приватизации, утвержденной Указом Президента РФ от 28.12.93г. №2284 и п.4.5. Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных указом президента РФ от 22.07.94г. №1535, арендуемые объекты нежилого фонда, полученные в аренду по конкурсу или аукциону, могли быть выкуплены арендатором за довольно умеренную плату (стоимость выкупа не превышала трех годовых арендных плат). Понятно, что перспектива выкупа объектов нежилого фонда заставляла органы местного самоуправления использовать преимущественно процедуры неконкурсного предоставления их в аренду (так называемое целевое предоставление).

     В ст. 16 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» не указало такого способа приватизации, как выкуп арендованного имущества, полученного в аренду по конкурсу или аукциону. В ст. 26 указанного закона предусмотрен внеконкурсный выкуп лишь арендованных имущественных комплексов (предприятий).⁵ При этом ставится условие, чтобы договор аренды выкупаемого имущественного комплекса был заключен до вступления в силу Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (т.е. до 17 июля 1991 года), а в самом договоре был определен размер выкупа, сроки и порядок его внесения. Таким образом, после 2 августа 1997 года муниципальные образования могут в полной мере использовать потенциал, заложенный в конкурсном порядке предоставления в аренду муниципальной собственности.

     Особые  правовые предпосылки существуют в  отношении условий и порядка  предоставления объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, третьим лицам (инвестору) для целей инвестиционной деятельности, например, для завершения строительства, реконструкции или капитального ремонта. Правовую основу такого предоставления составляют Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.99 №39-ФЗ, Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26.06.91 №1488-1 (действует в части, не противоречащей Федеральному закону № 39-ФЗ), Федеральный закон «Об оценочной деятельности в российской Федерации» от 29.07.98 №135-ФЗ, Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21.07.97 №123-ФЗ.

     Взаимоотношения между муниципальным образованием и инвестором строятся по следующей  схеме. Муниципальное образование  передает инвестору объект недвижимости для реализации инвестиционного  проекта в соответствии с условиями инвестиционного договора. При этом производится рыночная оценка стоимости передаваемого объекта. После завершения инвестиционного проекта возникает долевая собственность инвестора и муниципального образования на реконструированный (завершенный строительством, капитально отремонтированный) объект. Доли сторон в этом объекте будут определяться исходя из величины рыночной стоимости объекта, определенной на этапе его передачи инвестору и рыночной стоимости неотделимых улучшений в объекте, произведенных инвестором. Отношения сторон инвестиционного договора, касающиеся объекта, находящегося в долевой собственности, будут строиться на основе уже других соглашений между ними.