Государство и местное самоуправление как институты развития общества

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

Вместе  с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной  от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано  с субъективными факторами —  победой одной точки зрения над  другой, за которыми стоят различные  социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.

На  основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению  местного самоуправления. Например, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что "было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления — как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации'' [33].

Мы считаем, что подобное однозначное  огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению  с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому считаем необходимым обозначить более рациональные и более адекватно отражающие сложившиеся реалии подходы к определению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассматривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные признаки государственных, так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства [34].

Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. "н"). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.

Основополагающим актом является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе нет конкретного  перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации  местного самоуправления в Российской Федерации:

• самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
• организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной
• материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;
• территориальная организация;
• многообразие форм осуществления местного самоуправления;
• выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;
• законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;
• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
• гарантии местного самоуправления;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• гласность деятельности местного самоуправления;
• учет интересов населения;
• использование исторических и иных местных традиций и обычаев.

Принципы местного самоуправления, определенные федеральным законодательством, получают свое развитие и конкретизацию в региональном законодательстве. Так, например, Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" (ст. 8) в числе основных принципов местного самоуправления называет следующие:

• народовластие;
• законность;
• выборность представительного органа местного самоуправления, его подконтрольность и подотчетность избирателям;
• самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных законом к их компетенции;
• разделение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также органов территориального общественного самоуправления;
• сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории;
• обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости;
• обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах установленных законом полномочий;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения;
• экономическая и финансовая самостоятельность административно-территориальных единиц;
• государственная гарантия местного самоуправления;
• реальная управляемость территорий;
• сочетание коллегиальности и единоначалия;
• взаимодействие органов местного самоуправления с трудовыми коллективами и общественными объединениями;
• гласность и учет общественного мнения.

Аналогичные нормы содержатся в законах других субъектов РФ.

Каждый  из названных принципов имеет  самостоятельное значение и в  то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с  другими принципами, которые в  своей совокупности образуют целостную  систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строятся организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.

С принципами тесно связаны задачи и функции местного самоуправления.

Среди задач, стоящих перед местным  самоуправлением, можно выделить следующие:

• укрепление основ конституционного строя;
• обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;
• создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;
• проведение необходимых мер по социальной защите населения;
• подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.

Исходя из задач строятся функции  местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• обеспечение жизненно важных потребностей населения;
• охрана общественного порядка;
• защита прав и законных интересов местного самоуправления [35].

Правовое выражение функций  местного самоуправления осуществляется в предметах его ведения, которые  включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные  полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности: правовое обеспечение местного самоуправления; финансово-экономическое обеспечение; социальное развитие; землепользование и использование других природных ресурсов; социально-бытовое обслуживание населения; территориальное развитие; обеспечение общественного порядка.

§ 2. Общество, государство, местное  самоуправление, личность: теоретические  и практические аспекты их соотношения 

Местное самоуправление — многогранное, многоаспектное, многостороннее социальное явление.

Социальный опыт человечества свидетельствует, что не во все периоды развития государства решение повседневных вопросов на местах принимало форму  самоорганизации. Это означает, что  местное самоуправление как одна из форм самоорганизации населения существовало далеко не всегда. Если говорить о современных принципах и формах самоорганизации местного самоуправления, то они, как справедливо отмечается в литературе, формировались в результате длительного многовекового диалектического противостояния общества и государства, явились итогом политического отчуждения. Современные принципы и формы местного самоуправления — результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства. Вероятно, исходя из этого современное местное самоуправление следует рассматривать как механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

Распространено мнение, что местное самоуправление явилось своеобразной побудительной силой, толчком к развитию государственности. В частности, исследователи, анализируя причины, по которым теория и практика местного самоуправления получили наибольшее развитие в США, подчеркивают то обстоятельство, что американская государственность выросла из него и в течение довольно длительного времени обходилась без централизованной военно-бюрократической государственной машины, характерной для европейских стран[36] . Д. Бурстин полагает, что именно долгий опыт американского самоуправления был одной из причин войны за независимость[37] .

Доминирующей чертой первобытного бытия и сознания считается коллективизм, который выступает в качестве универсального принципа жизни и мировоззрения. "Человеку, жившему в условиях первобытного строя, — писал А. Ф. Лосев, — были понятными и наиболее близкими только общинно-родовые отношения. На основании этой понятной ему действительности он и рассуждал о природе, обществе и обо всем мире... Вот почему небо, воздух, земля, море, подземный мир — вся природа представлялись ему не чем иным, как одной огромной родовой общиной, населенной существами человеческого типа, находящимися в тех или иных родственных отношениях и воспроизводящими собой первобытный коллективизм первой в истории общественно-экономической формации" [38].

Государство, когда оно проявляется, активно формирует систему позитивного  права, установленного в виде законов, административных распоряжений, судебных прецедентов, санкционированных обычаев.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими, или, по терминологии марксизма-ленинизма, классового господства. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы [39].

Проблема местного самоуправления, его место и роль в политической организации общества — один из сложнейших вопросов, которые на протяжении более ста лет занимают умы правоведов, государствоведов и политологов. Обсуждение этой проблемы как нельзя более ярко подтверждает сказанное в свое время Т. Гоббсом: "Я не сомневаюсь, что если бы истина, что три угла треугольника равны двум углам квадрата противоречила чьему-либо праву на власть или интересам, то учение геометрии было бы оспорено и вытеснено сожжением всех книг по геометрии" [40]. Это говорит о том, что политико-правовая наука своим критерием имеет не только объективную истину, а политическую составляющую. Отношение к политической и правовой доктрине определяется соотношением политических и правовых сил в данном государстве на конкретном этапе его развития, и прежде всего в политико-правовой доктрине получают выражение классовые интересы и интересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период.