Фикции в Европейской хартии о местном самоуправлении

Многие страны, ратифицировавшие данную Хартию, исключили полностью или частично статью 8 (Австрия – исключила ст. 8 п.2; Хорватия – п.3; Греция – п.2 и т.д.)[13]

В статье 8 Хартии можно усмотреть непосредственную зависимость органов МСУ от вышестоящих органов, осуществляющих административный контроль, т.к. как уже отмечалось выше – они имеют возможность контроля за целесообразностью в отношении задач, порученных, ими же что прямо закрепляется в статье, что в свою очередь превращает в фикцию возможность реализации п.5 ст. 4 Хартии о местном самоуправлении и принципа законности, что по своей сути может поставить под вопросом непосредственно всю деятельность органов местного самоуправления. Для государств ратифицировавших данную Хартию единственным, не столь важным препятствием в возможности полного контроля над органом МСУ  встаёт такое философское выражение, как “соблюдение соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать” (пункт 3 статьи 8). Что при этом считать соблюдением соразмерности между степенью вмешательства и значимости - законодательство государства, которое нарушает орган МСУ или же независимость и свобода действий, которая нарушает законодательство государства?. На мой взгляд контролирующий орган выберет защиту государственного законодательства – потому что орган МСУ – как указано в п.1 ст.3 Хартии – должен действовать в рамках закона. Следовательно, контролирующий орган должен обеспечивать постоянный контроль за законностью действия органов МСУ что и закреплено в ст.8 Хартии, а следовательно орган МСУ становиться полностью подконтрольным вышестоящему контролирующему органу во всех сферах жизнедеятельности.

Одним из условий стабильного социально-экономического развития является достижение сбалансированности между доходами и расходами местного бюджета. Статья 9 Хартии прямо подтверждает это – п.1 - “Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий”.

Основа финансовой системы органов МСУ – это налоги, которые предоставлены в соответствии с федеральным законам и дотации из государственного бюджета.

Существует три основные системы финансирования органов местного самоуправления: Децентрализованная система; Централизованная система; Смешанная система.

Каждая из этих систем имеет свои достоинства и недостатки, суть которых состоит в следующем.     

1. Децентрализованная система:                                                                                                                       — достоинства: органы местного самоуправления поощряются расходовать свои средства с умом, ибо граждане могут непосредственно подсчитать их доходы на основе тех налогов, которые они платят;       — недостатки: отсутствует выравнивание между бедными и богатыми муниципалитетами.

2. Централизованная система:                                                                                                                          — достоинства: выравнивание между бедными и богатыми муниципалитетами;                                     — недостатки: органы местного самоуправления не поощряются тратить с умом, так как их доходы поступают не прямо от местного населения/электората.

3Смешанная система:                                                                                                                                       —достоинства: смягчает недостатки двух систем;                                                                                        — недостатки: она не обязательно использует достоинства двух систем и особенно трудно понять, что она не обязательно усиливает прозрачность для граждан, которые могут испытывать трудности в понимании того, что они получают за свои деньги.

Таким образом, любая финансовая система предусматривает в той или иной степень дотации со стороны государственного бюджета, что обоснованно непосредственно передачей наименее эффективных налоговых инструментов в управление органов МСУ и доходов от них в их местный бюджет ( например, налог на имущество физических лиц) и также в распределение полученных средств в зависимости от количества жителей, находящихся в том или ином районе органов МСУ[14].

Основной проблемой положения статьи 9 Хартии является то, что она изначально предусматривает финансовую зависимость МСУ от органов государственной власти – п.5 “Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции". Но, как уже ранее указывалось, Хартия предусматривает непосредственное действие органов местного самоуправления в рамках действующего законодательства государства (п.1 ст.3), следовательно, невозможно представить, что бы финансовые средства выделялись не под конкретные задачи, поставленные вышестоящими органами. Таким образом, большая часть дотаций, направленных в бюджет органов МСУ будет предназначена под конкретные цели и проекты иначе невозможно будет проконтролировать растрату денежных средств. Следовательно, можно выявить прямую, дотационную, зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти, что превращает в фикцию финансовую независимость органов местного самоуправления. Это подтверждается и финансовым контролем со стороны государства.                                                                                                                            Финансовый контроль является подлинно эффективным средством надзора за деятельностью местных органов власти, даже если они официально признаются полностью самостоятельными.   Централизованные финансовые системы (где нет стандартизированных автоматических критериев для распределения ресурсов) обладают подлинно эффективным средством осуществления контроля: “Вы можете получить деньги, если выполняете приказы центрального правительства”. Другой, очень тонкой формой финансового контроля за органами местного самоуправления является система единовременных специальных субсидий. Она в основном сводится к следующему: “Я, центральное правительство, дарю вам подарок: деньги на строительство школы. Я знаю, что вы предпочли бы построить больницу, но мои приоритеты не совпадают с вашими, поэтому вы примете этот подарок, вы построите школу и забудете о вашей больнице. Иначе вы ничего не получите — ни школы, ни больницы. Кстати, примите меры, чтобы школа была построена в соответствии с моими стандартами и моими инструкциями”. Нет необходимости говорить, что данная система противоречит подлинному самоуправлению и поощряет коррупцию. Когда требования неприемлемы, а распределение ресурсов зависит от усмотрения дающего, то вполне попятно, могут возникнуть соблазн использовать эту власть в своих собственных интересах[15].

Тем самым наличие фикций в Европейском законодательстве то же имеет место быть, но это абсолютно не ставит его в разряд третьесортных, потому что наличие фикций в законодательстве любого государства имеет право на существование, потому что фикция – во первых ускоряет процесс взаимодействия различных субъектов права, во вторых позволяют упростить некоторые процедуры, в третьих дают возможность применения в различных правовых ситуациях, что в принципе говорит об их универсальности. Это всё в той или иной мере характерно для нормы международного права, как наиболее универсальных, представляющих собой лишь правовые границы осуществления тех или иных прав и обязанностей.

[1] Муромцев С.О. О консерватизме римской юриспруденции./С.О. Муромцев, - М., 1875. - с.102

[2] Словарь русского языка: В 4 т. М., 1961. Т. 4. С. 717.

[3] Юридический словарь: В 2 т. М., 1956. Т. 2. С. 578.

[4] Панько К.К. Юридические фикции в современном российском праве // Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 461.

[5] Проблема юридической техники в уголовном и уголовно процессуальном законодательстве: Сб.

науч. ст. Ярославль, 1966.

[6] Танимов О.В. Система юридических фикций в современном российском праве.//О.В. Танимов. /Вестник  Российской правовой Академии. – 2007., №1., с.14.

[7] Панько К.К. Юридические фикции в современном российском праве // Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 466-467.

[8] Танимов О.В. Система юридических фикций в современном российском праве.//О.В. Танимов. /Вестник  Российской правовой Академии. – 2007., №1., с.16.

[9] СПС «КонсультантПлюс»

[10] «Основы Европейской хартии местного самоуправления»//отв. редактор И.А. Володин/ http://emsu.ru/ml/intdocs/eurohart/hartiy.htm - Сайт «Энциклопедия местного самоуправления»

[11] «Основы Европейской хартии местного самоуправления»//отв. редактор И.А. Володин/ http://emsu.ru/ml/intdocs/eurohart/hartiy.htm - Сайт «Энциклопедия местного самоуправления»

[12] «Основы Европейской хартии местного самоуправления»//отв. редактор И.А. Володин/ http://emsu.ru/ml/intdocs/eurohart/hartiy.htm - Сайт «Энциклопедия местного самоуправления»

[13] «Основы Европейской хартии местного самоуправления»//отв. редактор И.А. Володин/ http://emsu.ru/ml/intdocs/eurohart/hartiy.htm - Сайт «Энциклопедия местного самоуправления»

[14] «Основы Европейской хартии местного самоуправления»//отв. редактор И.А. Володин/ http://emsu.ru/ml/intdocs/eurohart/hartiy.htm - Сайт «Энциклопедия местного самоуправления»

[15]«Основы Европейской хартии местного самоуправления»//отв. редактор И.А. Володин/ http://emsu.ru/ml/intdocs/eurohart/hartiy3-7.htm - Сайт «Энциклопедия местного самоуправления»