Должностное лицо

В теории российского права специального определения должностного лица нет, однако имеются общие определения  должностного лица применительно к  различным видам деятельности, в  том числе и служебной.

Так, Ц.А. Ямпольская в своей работе, посвященной  должностным лицам, отмечает, что "должностными лицами являются государственные служащие, которые при осуществлении служебной  компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий"

Н.С. Лазарева указывает, что должностными лицами являются те служащие, которые  совершают материально-технические  операции либо названные операции и  юридические действия исполнительно-распорядительного, властного характера.

П.И. Кононов характеризует должностное  лицо как "лицо, работающее по выборам, назначению или на контрактной основе в любой государственной или  негосударственной организации, которое  выполняет функции управления людьми, имуществом и финансовыми ресурсами  как внутри, так и вне этой организации, совершает юридически значимые действия от имени и в интересах этой организации и под свою личную ответственность

Уголовное законодательство дает определение  понятия должностного лица в примечании 1 к статье 285 Уголовного кодекса  РФ: «Должностными признаются лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти либо выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях».

Понятие должностного лица в действующем Уголовном кодексе РФ отличается от определения понятия должностного лица, содержащегося ранее в Уголовном кодексе РСФСР. В действующем уголовном законодательстве из категории должностных лиц исключаются лица, выполняющие определенные функции в государственных предприятиях: начальники производств, главные инженеры, генеральные директора государственных и муниципальных унитарных предприятий. Которые согласно закону теперь являются управленцами коммерческих и иных организаций и в случае совершения ими злоупотреблений должны привлекаться к уголовной ответственности по статьям главы 23 Уголовного кодекса РФ «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях».

Но  в  п. 10 Постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения", где интерес судов обращен на то, что в случае, когда виновным в совершении экологического преступления признается должностное лицо государственного предприятия... оно должно нести ответственность по соответствующей статье за совершение экологического преступления, а если в действиях лица имеются признаки злоупотребления должностными полномочиями... то лицо несет также ответственность соответственно по статье 285 Уголовного кодекса РФ «Злоупотребление должностными полномочиями».

Также необходимо выделить, что п. 6 Постановления  Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года "О судебной практике по делам  о взяточничестве и коммерческом подкупе" увеличивает круг лиц, выполняющих  управленческие функции в коммерческих и иных организациях посредством  отнесения к ним также поверенных, представляющих в соответствии с  договором интересы государства  в органах управления акционерных  обществ, часть акций, долей, вкладом  которых закреплена в федеральной собственности.

Формулировка "функции представителя  власти" была конкретизирована еще  до вступления в законную силу КоАП РФ Верховным Судом РФ в Постановлении от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе". Верховный Суд разъяснил, что к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей, при выполнении которых они наделяются распорядительными полномочиями).

Общим основанием для признания  тех или иных лиц должностными следует считать характер выполняемых  ими функций. Одни и те же категории работников по характеру и содержанию деятельности могут выполнять и функции, связанные с административно - хозяйственными либо организационно - распорядительными обязанностями, и функции профессиональные. Поэтому решающим признаком в этих случаях будет установление того, выполняло ли данное лицо в конкретном случае должностные или профессиональные функции. Этот критерий применим ко всем названным и другим категориям работников.

Разграничение функций должностного лица на организационно-распорядительные и административно-хозяйственные в законе не закреплено. Тем не менее, вышеуказанное Постановление разъясняет, что:

организационно-распорядительные функции  включают в себя, например, руководство  коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или  службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение  дисциплинарных взысканий;

к административно-хозяйственным  функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и  распоряжению имуществом и денежными  средствами, находящимися на балансе  и банковских счетах организаций  и учреждений, воинских частей и  подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о  начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением  материальных ценностей и т.п.

В Конституции РФ широко употребляется термин "должностное  лицо" (ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46, ст. 53, ч. 1 ст. 78), однако его единое унифицированное определение в действующем законодательстве РФ отсутствует. Ученые на протяжении длительного времени анализируют понятие должностного лица . В науке и законодательстве преобладает отраслевой подход к пониманию данной категории лиц. Наибольшее развитие рассматриваемое понятие получило в уголовном и административном праве. Легальное определение термина "должностное лицо" в настоящее время дано в Уголовном кодексе РФ (примечание к ст. 285) (далее - УК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (примечание к ст. 2.4) (далее - КоАП РФ), Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (п. 5 ст. 4), Федеральном законе от 21.07.1997 № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации". В названных нормативных актах особо подчеркивается, что содержащееся в них значение исследуемого термина используется только для целей этого акта. Следует отметить, что некоторые нормативно-правовые акты РФ содержат термин "должностное лицо", но не разъясняют его значение .

Под должностным лицом (статья 2.4 КоАП РФ) понимается "лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации".

Однако при привлечении государственных  служащих к административной и уголовной  ответственности следует учитывать, что специальными субъектами соответствующих  статей КоАП и УК РФ могут быть лишь лица, подпадающие под определение должностного лица.

Общим в определениях КоАП РФ и УК РФ является то, что должностным лицом признается лицо, во-первых, осуществляющее функции представителя власти; во-вторых, выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к  числу должностных лиц, несут  уголовную ответственность в  случаях, специально предусмотренных  Уголовным кодексом РФ.

На  основании анализа уголовного законодательства и судебной практики, можно сделать  вывод, а том что однозначного понятия и разграничения этих категорий субъектов в уголовном законодательстве и правовой литературе нет. Данный факт существенно осложняет для правовприменителя установления правильной квалификации преступления.

Понятие должностного лица не следует смешивать  с понятием государственного или  муниципального служащего. "Государственным  служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной  должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое  за счет средств федерального бюджета  или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации" К  должностям государственной службы относятся должности категорий "Б" и "В". Уголовно - правовое значение понятия государственного и муниципального служащего в том, что эти лица являются субъектами преступлений, предусмотренных ст. 288 Уголовного кодекса РФ (присвоение полномочий должностного лица) и ст. 292 (служебный подлог). Вместе с тем следует отметить:

1) Не все должностные лица являются  муниципальными или государственными  служащими. Так, не относятся  к этой категории: лица, выполняющие  функции должностного лица по  специальному полномочию; лица, занимающие  должности категории "А", должностные  лица учреждений, должности которых  не внесены в Реестры.

2) С другой стороны, не все  муниципальные и государственные  служащие являются должностными  лицами. В каждом конкретном случае  суд должен установить наличие  признаков должностного лица, указанных  в примечании к статье 285. Пленум Верховного Суда РФ в п. 5 Постановления от 10 февраля 2000 года устанавливает сходный критерий применительно к понятию должностного лица: "Не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно - распорядительным или административно - хозяйственным функциям"

В целях совершенствования уголовного законодательства в этой области, законодателю необходимо дать более полное определение  должностных лиц, отграничить от лиц, выполняющего управленческие функции.

Предложенные характеристики показывают, насколько отличаются понятия "должностное  лицо" и "государственный служащий".

Различия:

• должностным лицом может быть "лицо", а государственным служащим - только гражданин Российской Федерации;
• профессиональная служебная деятельность на должностях государственной службы - это не есть (не всегда) функции представителя власти. Поэтому для определения случаев, когда государственный служащий является должностным лицом, необходим анализ его правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и т.п.), закрепленного в должностном регламенте государственного служащего или ином акте в зависимости от занимаемой должности;
• согласно КоАП РФ должностными лицами могут быть, например, "лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица...", т.е. лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Напротив, государственные служащие получают денежное содержание исключительно за счет средств соответствующего бюджета; в отношении их существует запрет на занятие предпринимательской деятельностью.

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Понятия "государственный служащий" и "должностное лицо" пересекаются: государственный служащий может как являться должностным лицом, так и не являться им, а должностное лицо может состоять на государственной службе или не состоять на ней. Существует категория лиц, являющихся одновременно и государственными служащими, и должностными лицами.

Из выше сказанного можно  выделить три группы признаков:

1. Характер выполняемых функций позволяет четко очертить круг лиц, признаваемых должностными, и исключает расширительное толкование субъекта этой группы преступлений.

Содержание  функции представителя власти, а следовательно и характер действий представителя власти, определяются задачами, стоящими перед органом, который он представляет. Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с неопределенно широким кругом лиц, не находящихся в его административном подчинении.

Лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции, управляет деятельностью  учреждения, организации, предприятия, отдела и т.п. Выполнение таких функций  неизменно связано с руководством людьми.