Правовые акты государственного управления

В зависимости от субъектов (адресатов) исполнения требований, содержащихся в нормативных актах управления, их можно разделить:

а) на акты управления, относящиеся  к неограниченному кругу субъектов  и носящие общий характер (т. е. в них устанавливаются нормы  права, регламентирующие вопросы общего характера и распространяющиеся на определенную территорию);

б) межведомственные акты управления (т. е. содержащие нормы, регламентирующие конкретные вопросы и касающиеся нескольких отраслей или сфер государственного управления);

в) внутриведомственные акты управления (т. е. действующие в рамках одного ведомства, например, одного федерального министерства).

1.2. Индивидуальные правовые  акты управления в отличие  от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Индивидуальные акты управления издаются органами государственного управления по объектам, в отношении которых  они осуществляют, как правило, общее  руководство, регулятивную деятельность и оперативное управление.

Конкретность индивидуальных правовых актов проявляется в  том, что, во-первых, с их помощью  на основе законодательных актов  решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры; во-вторых, они  персонифицированы, т. е. адресованы определенному  юридическому или физическому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении на должность, постановление  начальника милиции о наложении  административного взыскания).

Индивидуальные правовые акты на практике применяют предписания  административно-правовых норм (нормативных  актов), используются и для реализации норм ряда других отраслей права (финансового, трудового, земельного, природоохранительного  и др.), способствуют оперативному решению  вопросов управленческой деятельности, обеспечивают реализацию юрисдикционной функции исполнительной власти.

В зависимости от цели и  назначения индивидуальные акты управления могут быть правонаделительными (уполномочивающими), распорядительными, запретительными, поощрительными, взыскательными, "отрицательными" (акты, содержащие отказ в просьбе, заявлении, жалобе) и "положительными" (акты, содержащие удовлетворение жалобы, заявления, просьбы). Множество индивидуальных актов управления представляют собой юрисдикционные решения и постановления (правоохранительные акты).

Ненормативный акт в отличие  от нормативного акта:

1) не содержит в себе  общих норм и правил поведения  для неопределенного круга лиц;

2) является по существу  индивидуальным актом, адресованным  одному или нескольким лицам;

3) порождает для лица  гражданские права и обязанности.

Ненормативный акт принимается  государственными органами или органами местного самоуправления, обладающими  общей компетенцией (Президентом  РФ, Правительством РФ, главой администрации  края или области, Президентом республики — субъекта РФ и т. д.). Ненормативные акты могут быть также приняты государственными или муниципальными органами, наделенными в силу закона или иного нормативного правового акта функциями контроля, учета, распределения, например, налоговыми органами, органами валютного контроля, Банком России, органами, осуществляющими государственную регистрацию, таможенными органами, антимонопольными органами, комитетами по управлению имуществом, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и др. Исходя из структуры органов федеральной исполнительной власти можно перечислить все органы, обладающие компетенцией по принятию ненормативных актов.

1.3. В смешанных актах (как, например, в постановлениях Правительства РФ, областной администрации, органов межотраслевого управления) могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают в себя как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

1.4. Иногда в литературе  выделяются акты управления общего  характера. Эти акты, характеризуясь  как нормативностью, так и правоприменительностью (индивидуальным характером), могут быть адресованы неограниченному кругу лиц и принимаются в связи с решением определенной задачи. Как правило, эти акты кратковременного (часто однодневного), разового действия (например, о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу, о демобилизации из Вооруженных Сил РФ, об объявлении дня траура, о праздновании юбилейных дат и т. д.). Вместе с тем общие административные акты могут содержать требования самого общего характера, которые практически невозможно на стадии исполнения акта индивидуализировать (например, требование "совершенствовать нормативную основу", "обеспечить права и свободы граждан", "всемерно способствовать", "гарантировать внедрение в практику" и пр.).

2. В зависимости от  функциональной роли и значения  акта управления (или в зависимости  от выполняемой функции) можно  выделить следующие акты управления.

2.1. Акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.

2.2. Акты управления, в  которых устанавливаются режимы  прогнозирования и моделирования  развития системы государственного  управления, государственных органов,  стандартов государственного управления.

2.3. Акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования, т. е. те, в которых определяются направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления, и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.)

2.4. Акты управления, которые  посвящены реализации функции  организации, т. е. формированию  системы государственного управления  на основе установленных принципов  и подходов, определению структуры  управляющей и управляемой систем  в государственном управлении.

2.5. Акты управления, содержащие  элементы распорядительства, т.  е. оперативного регулирования  управленческих отношений, возникающих  по поводу осуществления полномочий  государственных органов и должностных  обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила, руководства и т. д.) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности.

2.6. Акты управления, устанавливающие  руководящие правила, т. е. обеспечивающие  руководство (закрепление правил  и нормативов деятельности и  отдельных действий государственных  органов — государственных служащих, должностных лиц, управляемых  объектов), а также общее руководство  (определение содержания государственной  деятельности, например управленческой).

2.7. Акты управления, имеющие  координационный потенциал, т.  е. выполняющие в первую очередь  функцию координации — согласование  деятельности различных государственных  органов для достижения общих  целей и задач государственного  управления.

2.8. Акты управления, регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления.

2.9. Акты управления, выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Подобные акты управления могут также издаваться по различным вопросам каждодневной управленческой деятельности (по вопросам образования, культуры, экономики и финансов, налогообложения, антимонопольной деятельности, по решению вопросов государственной службы и т. д.).

3. В зависимости от  области или сферы применения  акты управления делятся на  группы, относящиеся к конкретной  сфере, отрасли или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социально-культурной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например, управление в области внутренних дел, в области юстиции, в области социальной защиты населения.

4. В зависимости от  действия в пространстве (территории  действия) можно выделить:

4.1. Административные акты, которые распространяют свое  действие в пределах определенной  территории:

— на всю территорию Российской Федерации (постановление Правительства  РФ);

— на территорию субъекта РФ (территориальные или региональные; например: постановление главы администрации  Тамбовской области) или нескольких субъектов РФ (межтерриториальные или межрегиональные; например: акты командования военного округа; акты, принятые на совместном заседании глав администраций Центрально-Черноземного региона России);

— на территорию муниципального образования (например, акты управления главы администрации района; постановление  о введении карантина).

4.2. Административные акты  локального характера (распространяются  на часть территории, на одно  административное учреждение, на  конкретный трудовой коллектив  и т. д.). Локальные правовые  акты управления могут приниматься  органами исполнительной власти  для регламентации внутриорганизационных  отношений. С этой точки зрения  локальные акты можно назвать  внутриорганизационными административными  актами, т. е. распространяющимися  только на сотрудников аппарата  какого-то органа исполнительной  власти, например, на сотрудников  Аппарата Администрации Президента  РФ, Аппарата Правительства РФ, аппарата  федеральных органов исполнительной  власти.

5. В зависимости от  даты начала действия актов  их можно классифицировать следующим  образом.

5.1. Немедленно вступают  в силу, т. е. с момента их  подписания.

5.2. Вступают в силу  с указанной в самом акте  даты.

5.3. Вступают в силу  в срок, указанный в другом  административном акте.

5.4. Вступают в силу  с момента государственной регистрации  и опубликования в нормативно  установленном порядке.

6. В зависимости от  действия во времени (срока  действия) акты управления могут  быть:

6.1. Бессрочные, т. е. когда  срок действия актов точно  не установлен, их можно применять  в течение неограниченного срока;  они действуют до того момента,  пока не будут в законном  порядке отменены.

6.2. Срочные, т. е. акты, в которых установлен срок  их действия. По истечении данного  срока акт управления утрачивает  свою силу.

6.3. Временные, т. е. акты  управления, действующие в течение  неопределенного, но, как правило,  непродолжительного времени; при  этом в самом названии таких  актов указывается их временный  характер, т. е. до того момента,  пока не будут разработаны  новые правила

7. В зависимости от  формы выражения акты управления  можно разделить на две группы: словесные и конклюдентные.

7.1. Словесные (письменные  и устные) акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный  в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в  котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют  соответствующего письменного оформления, так как они предназначены  для быстрого и оперативного вмешательства  в текущее управление с целью  решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления, а также для непосредственного руководства в той или иной сфере управления и деятельности. Устные административные акты должны выполняться всеми, кому они адресованы, за исключением случаев отдачи устных распоряжений, заведомо влекущих вредные для общества, государства и граждан последствия (ничтожные акты). Невыполнение устного распоряжения или приказа, ненадлежащее исполнение или отказ от исполнения могут повлечь применение установленных законом мер юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной).

7.2. Конклюдентные акты  управления.