Доклад о промышленной политике Российской Федерации

Принцип 6. Приоритет актов прямого действия

При создании нового законодательства несомненный приоритет должен отдаваться актам прямого действия, не допускающим выпуска инструкций, разъяснений, методических материалов и иных ведомственных подзаконных актов. Законы и кодексы могут содержать подробные инструкции, учётные и отчётные формы, нормативы и пр. Такие объёмные документы при любых условиях предпочтительнее отсылочных норм, дающих исполнительной власти право самостоятельно вмешиваться в хозяйственную деятельность без контроля законодателя.

Принцип 7. Приоритет косвенных методов поддержки промышленности перед прямыми.

Прямые методы промышленной политики связаны с распределением или перераспределением ресурсов для производственной деятельности, осуществляемым непосредственного государством с целью стимулирования или дестимулирования тех или иных направлений деятельности. К числу прямых методов относится субсидирование отраслей, предприятий или регионов, прямые государственные инвестиции и создание государственных предприятий, субсидирование процентных ставок и т.д.

Косвенные методы, минимизируя перераспределение ресурсов как таковое, изменяют ожидания производителей и, в первую очередь, оценку ими рисков, связанных с теми или иными видами производственной деятельности.

Российский и международный опыт показывает, что в современной быстро меняющейся постиндустриальной экономической среде традиционные средства прямой финансовой поддержки отдельных отраслей и/или производственных комплексов оказываются неэффективными и расточительными.

Основными средствами современной промышленной политики должны быть т.н. косвенные методы, такие как:

- принятие нормативных актов, регулирующих деятельность отраслей либо промышленности в целом, но не предусматривающих прямой поддержки конкретных отраслей (например, техническое регулирование, поддержка экспортеров, стимулирование инновационной деятельности и т.д.);

- принятие и реализация законодательных норм, изменяющих риски, связанные с тем или иным видом производственной деятельности (техническое регулирование, замена лицензирования альтернативным страхованием и т.д.);

- создание условий для развития финансовой инфраструктуры производственной и, в особенности, инновационной деятельности;

- снятие ограничений на производственную деятельности и снижение ее институциональных издержек;

- реализация совместных проектов с негосударственными хозяйствующими субъектами;

- введение в хозяйственный оборот ресурсов, ранее из него исключенных;

- политика закупок и т.д.

Принцип 8. Одновременное действие разных режимов регулирования

На протяжении переходного периода государство допускало существование альтернативных режимов регулирования с правом регулируемого хозяйствующего субъекта (субъектов) на выбор между различными режимами. Такой подход целесообразен в том случае, если дерегулирование или резкая смена режима регулирования какой-либо деятельности затруднены из-за предполагаемых социальных последствий, предположений о недостаточном уровне конкуренции или даже из-за противодействия отраслевого лобби.  Налоговая система представляет пример успешного сосуществования двух режимов регулирования. Так малый бизнес имеет возможность выбора между стандартной процедурой уплатой всех налогов и переходом к упрощенной системе налогообложения, когда большинство налогов заменяется одним налогом. Формирование конкурентных типов регулирования на практике позволяет выявить тот тип, который связан с наименьшими издержками для потребителей, предпринимателей и государства. 

5. Направления промышленной политики, имеющие долгосрочный характер.

5.1. Освобождение вновь создаваемых производственных предприятий от ценового и антимонопольного регулирования («все новое свободно»)

Созданные во время существования СССР производственные активы, несмотря на частичную приватизацию, остаются для многих граждан нашей страны «общенародной собственностью», что ведет к сохранению государственного вмешательства в их деятельность. Кроме того, многие предприятия и производственные активы, унаследованные от СССР, относятся к числу стратегически важных объектов, которые, согласно сложившемуся общественному консенсусу, должны оставаться в сфере особого государственного контроля (прежде всего, общенациональные инфраструктурные сети и некоторые предприятия, осуществляющие добычу полезных ископаемых).

Однако государственное регулирование должно отличать такие активы от активов, созданных приватизированными и частными компаниями за время, прошедшее с начала приватизации. Все созданные на частные средства активы должны быть свободны от ценового (тарифного) и антимонопольного регулирования, вне зависимости от того, в каких отраслях они работают.

Данный подход, состоящий в наличии разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт (цены на коммунальные услуги во многих российских новостройках, строительство частных участков железных дорог в России, наличие двух правовых режимов для «старых» и вновь создаваемых активов в электроэнергетике Дании по закону о реформе 1999 г. и др.)

5.2. Освобождение государства от производственных активов.

Государство представляет собой особую форму общественного потребления, а не производства. Осуществление государством производственной деятельности зачастую является экономически неэффективным. Поэтому государственная собственность на производственные предприятия и производственные активы допустима только в случаях, связанных с обеспечением внешней и внутренней безопасности государства и его граждан (некоторые инфраструктурные сети и часть военного производства).

Государственная политика в производственных  отраслях должна проводиться с помощью технического регулирования, мобилизационного законодательства и других методов регулирования, не требующих непосредственного участия в управлении производством.

Продажа социально значимых активов, приватизация которых заставляет опасаться за исполнение тех или иных обязательств, обременяющих сегодня эти активы, должна проводиться вместе с приватизацией этих обязательств (пассивов). Например, приватизация градообразующего предприятия может быть произведена с одновременным наложением на владельца обязательств социального обеспечения жителей города, а приватизация учреждений здравоохранения или образования – с наложением обязательства лечить или оказывать образовательные услуги по регулируемым ценам (на протяжении переходного периода, который может быть достаточно длительным).

Обязательства должны быть привязаны именно к активам, а не к покупателям приватизированного имущества. Это позволит не допустить потери обязательств через умышленное банкротство или перепродажу активов. Неисполнение наложенных обязательств должно приводить к национализации активов, вне зависимости от того, кто будет на тот момент их владельцем. Естественно ожидать, что обременённые обязательствами активы будут проданы дешевле.

В ряде случаев государство может выступать соинвестором определенных проектов, однако впоследствии государству следует выходить из бизнеса, продавая свою долю частным инвесторам.

5.3. Переход от регулирования в парадигме «естественных монополий» к регулированию в парадигме «ключевой инфраструктуры».

Мировая практика реформирования инфраструктурных отраслей все больше демонстрирует необходимость отказа от традиционной парадигмы «естественной монополии» (об этом свидетельствуют, например, попытки сформулировать новую парадигму «услуг общеэкономического значения» в ЕС). В реальности регулирование этих отраслей решает целый ряд социально значимых целей, формулируемых в результате политического процесса, в ряду которых купирование «естественно-монопольных» эффектов если и присутствует, то играет второстепенную роль.

В то же время развитие современной экономической теории показывает, что концепция «естественной монополии» при попытке применить ее к реальной экономике (а не к умозрительной теоретической конструкции) обнаруживает неразрешимые противоречия.

Поэтому в долгосрочном плане целесообразно перейти от парадигмы «регулирования естественных монополий» к парадигме «финансирования ключевой инфраструктуры».

Отрасли ключевой инфраструктуры – это сферы производственной деятельности, которые, кроме удовлетворения спроса потребителей на те или иные услуги, в результате обременяются достижением иных социально значимых целей, формулируемых в ходе политического процесса в современном демократическом государстве.

К числу наиболее распространенных социально значимых целей деятельности ключевой инфраструктуры в мировой практике являются:

- обеспечение общедоступности услуг (социальная политика);

- обеспечение повсеместности услуг (социальная и региональная политика);

- обеспечение связности территории с помощью инфраструктурной сети (геополитика и региональная политика);

- защита окружающей среды (природоохранная политика);

- стимулирование конкуренции (конкурентная политика);

- обеспечение необходимого уровня инфраструктурных услуг в случае войны, стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации (политика в сфере безопасности).

Для достижения этих социально значимых целей ключевым является вопрос о финансировании производства услуг ключевой инфраструктуры для достижения социально-значимых целей сверх того уровня, который производился бы на нерегулируемом рынке. Возможны три источника финансирования этого дополнительного производства:

(1) пользовательская плата со стороны пользователей дополнительных услуг;

(2) бюджетная система государства;

(3) средства, получаемые предприятием-производителем услуг инфраструктуры за счет предоставленных им государством монопольных привилегий (в частности, различные формы перекрестного субсидирования).

Поскольку речь идет о дополнительных услугах, которые не были бы произведены в условиях нерегулируемого рынка, пользовательской платы всегда недостаточно. Поэтому в реальности всегда имеет место сочетание всех трех источников. Традиционная система регулирования естественных монополий фактически представляет собой способ замещения источника (2) источником (3) путем предоставления производителю монопольных прав, позволяющих осуществлять перекрестное субсидирование (взимание повышенной платы с пользователей, которые в любом случае купили бы эти услуги на нерегулируемом рынке).

Для эффективного достижения целей функционирования ключевой инфраструктуры государственная политика должна формулироваться в терминах  финансирования производства ее дополнительных услуг (а не регулирования естественных монополий).

Регулятивная процедура при этом может выглядеть следующим образом.

шаг 1: определение в ходе политического процесса социально значимых политических целей функционирования той или иной отрасли ключевой инфраструктуры (т.е. целей, которые не могут быть достигнуты путем рыночного оказания услуг);

шаг 2: определение оптимального сочетания трех источников финансирования производства услуг ключевой инфраструктуры, необходимых для достижения сформулированных целей сверх уровня производства на нерегулируемом рынке;

шаг 3: разработка конкретных механизмов финансирования производства дополнительных услуг ключевой инфраструктуры.

Учитывая огромные экономические издержки, связанные с монопольными привилегиями и перекрестным субсидированием, необходимо в долгосрочной перспективе минимизировать их роль (т.е. роль источника (3)) в финансировании ключевой инфраструктуры.

5.4. Отмена лицензирования и замена его системами технического регулирования и страхования.

Как показывает анализ практики лицензирования, во многих случаях альтернативой лицензированию может стать страхование, совмещающее механизмы предотвращения ущерба и механизмы получения компенсации в случае причинения ущерба. Так как страховщики отвечают за результат своей работы деньгами и получают оплату своего труда на рыночных условиях, оценка рисков и дальнейший надзор страхователя за застрахованным бизнесом порождают гораздо более адекватные системы стандартов и правил, чем государственное регулирование, направляемое усилиями лоббистов. Обязательное страхование может создать для предпринимателей те же стимулы к предотвращению ущерба, что и лицензирование.

На практике многие виды деятельности не только лицензируются, но и регулируются иными способами (государственный контроль, обязательная сертификация, установление обязательных правил безопасности и т.д.) Таким образом, все виды деятельности, регулируемые иными способами, должны быть освобождены от лицензирования.

При дальнейшем развитии рынка и внедрении страхования в повседневную жизнь предпринимателей и их клиентов добровольное страхование, предпринимаемое под одним только давлением потребителей, может стать необходимым условием вхождения в бизнес и заменить обязательное страхование.

Другим направлением замены традиционного лицензирования более адекватным и менее обременительным регулированием является внедрение технического регулирования. Этот вид регулирования, в отличие от лицензирования, задает требования к безопасности тех или иных видов продукции и производственных процессов, но не является предварительным барьером для входа на рынки, имеющим разрешительный характер. Кроме того, техническое регулирование задает лишь конечные требования к безопасности продукции, услуг и производственных процессов, не навязывая производителю те или иные технологические решения. Тем самым, техническое регулирования в большей степени соответствует инновационному характеру современной экономики.