Административно-правовой статус исполнительного органа власти

 

Политика государственного регулирования⁵ России в области природопользования включает:

- введение в практику хозяйствования  платежей за использование всех  природных ресурсов (земли, воды, минерального сырья). Специфика северных территорий учитывается через ставки платежей, источники выплат, контингент, динамику введения различных видов платежей, учет использования ресурсов в предшествующий период хозяйствования;

- определение ренты по отдельным видам продукции и принципов ее распределения между уровнями бюджетной системы.

Целевые программы, разработанные  по данному направлению, позволяют  перейти от качественной формулировки целей к их количественному выражению, определению требуемых ресурсов.

Стержневую роль в реализации государственной  политики на Севере играет созданный  Правительством России Госкомитет по социально-экономическому развитию Севера, среди его основных задач выделяют осуществление мер по совершенствованию  экологического самоуправления территорий (разработка программ по спасению и защите окружающей среды).

Одной из основных функций  российских органов государственной  власти субъектов Федерации по управлению в области использования и  охраны природных объектов является разработка и принятие нормативных актов, регулирующих указанные отношения.

В отраслевом законодательстве Российской Федерации, устанавливающем режим  использования и охраны отдельных  природных объектов и окружающей среды, содержатся статьи, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов, а также положения о разграничении их полномочий.

В частности, ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (с изменен. от 20.04.2007) устанавливает разграничение полномочий органов государственной власти России и таких же органов субъекта в области охраны и использования животного мира и среды его обитания.

Статья 26 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (с изменен. от 19.06.2007) в целях разграничения полномочий государственных органов власти предусматривает заключение в случае необходимости соответствующего договора между Российской Федерацией и ее субъектом.

Положения федеральных  нормативных актов в одних  случаях устанавливают, что управление использованием ресурсов, находящихся  в собственности Федерации, осуществляется органами государственной власти Федерации, в других определяют, что оно осуществляется федеральными государственными органами в отношении объектов, имеющих федеральное значение.

В то же время практически  все нормативные акты природоресурсового характера лишь указывают на наличие  федеральной собственности и собственности субъекта Федерации на природные объекты, но фактически не определяют конкретные природные объекты, являющиеся собственностью Федерации или ее субъекта.

Федеральные нормативные  правовые акты, регулирующие экологические  отношения, достаточно часто определяют объемы законотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. В целях эффективного регулирования этих отношений в них содержатся лишь общие нормы, определяющие особенности правового режима того или иного природного объекта. Органам же государственной власти субъекта предоставляется право принимать свои правовые акты, отражающие сложившуюся практику применения законодательства России и региональные особенности использования и охраны отдельных природных объектов.

Так, в Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ст. ст. 85 - 87) содержатся лишь общие положения, определяющие порядок использования участков лесного фонда. К примеру, планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) осуществляется на основании лесного плана субъекта Российской Федерации, состав и порядок подготовки которого устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Лесной кодекс РФ также содержит нормы, согласно которым органы государственной власти субъектов вправе утверждать Правила пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства. В частности, практика создания лесных кодексов имеется в Тамбовской и Саратовской областях.

В частности, на основании ст. ст. 6 - 14 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I "О недрах" (с изменен. от 26.06.2007) в целях развития федеральных правовых норм о недропользовании администрация Саратовской области приняла постановление от 26.01.1994 N 385 "Об утверждении Положения о лицензировании недропользования". В нем содержатся нормы о порядке обращения в соответствующие органы с ходатайством о предоставлении лицензий, сроках и порядке их рассмотрения.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (с изменен. от 10.05.2007), устанавливающий санкции за нарушение экологического законодательства, предполагает наступление ответственности по таким преступлениям, как: незаконная деятельность по занятию рыбными и другими воднодобывающими промыслами, незаконная охота, незаконная порубка леса, загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, умышленная потрава посевов и т.д.

Общеизвестно, что существует также практика заключения Соглашений о передаче функций природопользования от федеральных органов органам  субъекта Федерации. Так, руководствуясь ст. 78 Конституции РФ, Положением о Владимирском областном Комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов, согласованного с администрацией Владимирской области и утвержденного 27.11.1993 Минприроды РФ, Владимирский областной Комитет и Департамент природопользования администрации Владимирской области приняли Соглашение:

- концептуально отделить  функции экономики, управления  и регулирования использования  природных ресурсов от функций  государственной экологической  экспертизы и государственного экологического контроля;

- руководствоваться в  своей работе согласованными  в установленном порядке Положениями  о Владоблкомприроды и Департаменте;

- делегировать Департаменту  природопользования и администрации  области функции лицензирования комплексного природопользования и лимитирования отдельных видов природных ресурсов, с обязательным согласованием принимаемых документов с Владоблкомприродой и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, осуществляющими эти функции в соответствующих сферах управления;

- производить взаимный  обмен информацией, в том числе  планами и отчетами о проделанной  работе.

Департамент природопользования администрации Владимирской области  принял на себя обязательства:

- формирование и составление  сметы расходов внебюджетного  экологического фонда области  и контроль за его использованием;

- управление рациональным  природопользованием в процессе  хозяйственной деятельности;

- учет и оценка природной  среды, состояния природных ресурсов;

- учет и оценка объемов  образующихся промышленных отходов,  организации их сбора и захоронения,  организации особо охраняемых  природных территорий;

- составление планов  мероприятий, прогнозов, программ  социально-экологического развития;

- проведение экологической паспортизации хозяйственных объектов;

- согласование планов  мероприятий природоохранного строительства;

- приемка форм государственной  статистической отчетности;

-составление ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей среды.

Эти функции Департамент  выполняет в тесном сотрудничестве с Владоблкомприродой по его согласованию и обязательной информатизации.

В настоящее время  в стране также совершенствуется законодательная база в сфере  охраны и использования охотничьей фауны. Так, были приняты распоряжения администрации областей и административных округов (например, Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО) о регламентации охоты по таким видам фауны, которые являются наиболее ценными для данной области. В целях сохранения и восстановления редких видов фауны соответствующие постановления губернатора утверждают перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных.

Администрация учреждений по охране и рациональному использованию  охотничьих ресурсов ведет государственные кадастры, то же касается и особо охраняемых территорий, находящихся в пределах ведения субъекта, но эта деятельность осуществляется на основании правил ведения государственного кадастра по определенному виду объекта.

Сотрудники указанных  учреждений принимают участие в проведении дней защиты от экологической опасности, в работе Европейской комиссии международного сотрудничества (ИНКО), в конференции по охране окружающей среды и работе межрайонных совещаний по охране объектов животного мира и среды их обитания, однако указанные мероприятия проводятся с разрешения администрации области.

Особое место в защите природы страны занимают экологические  резерваты. Это территории, обладающие таким набором признаков, которые  позволяют использовать их в научных  и широких просветительских целях. Здесь представлены в основном природные зоны Севера. Своеобразные университеты экологической культуры - резерваты, призваны помочь понять, как устроены и функционируют северные экосистемы. Их правовая охрана обеспечивается в соответствии с предписаниями по землепользованию. Однако федеральное правительство не торопится с предоставлением юридического статуса резерватам. При этом они ссылаются на слабую изученность выбранных участков и на возможное появление в будущем территорий, более уникальных в экологическом отношении.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Элементы правового  статуса министерства природных  ресурсов и экологии

 

3.1. Структура министерства  природных ресурсов и экологии  Российской Федерации

В современной России все органы исполнительной власти на федеральном уровне коренным образом перестраиваются сейчас в ходе масштабной административной реформы. В эту перестройку  вовлечены, разумеется, и органы управления природными ресурсами. В их реформировании можно выделить следующие основные направления:

- объединение органов управления несколькими основными природными ресурсами в составе одного специального министерства;

-  встраивание органов  управления тем или иным природным ресурсом в какое–нибудь отраслевое министерство;

- разделение различных функций управления одним и тем же природным ресурсом между несколькими органами.

Совершенно новым и  значительным шагом на пути реформирования явилось образование Министерства природных ресурсов РФ. Первоначально  в его ведение вошли ресурсы  недр и водные ресурсы. Затем к ним были присоединены лесные ресурсы. Представляется очевидным, что никаких управленческих преимуществ объединение нескольких типов природных ресурсов в системе одного министерства не принесло и принести не могло. К негативным же последствиям подобного шага можно отнести как неизбежное увеличение штатов, так и замедление принятия управленческих решений из-за появления дополнительных звеньев в цепи их согласования.

Управление природными ресурсами, находившимися вне ведения  Минприроды, было передано другим министерствам, которые по отношению к этим природным ресурсам трудно назвать профильными. Так, лесные ресурсы оказались в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, а земельные - в ведении Министерства экономического развития РФ. Неочевидность и даже сомнительность этого выбора особенно хорошо видны на примере земельных ресурсов.

Главным органом управления земельными ресурсами на федеральном уровне до 2004 г. являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), которая в ходе административной реформы была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Данное Агентство до 2007 г. находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Затем оно было передано в Министерство юстиции РФ. В 2008 г. Роснедвижимость перешла в ведение Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития), которому и принадлежат теперь функции по нормативно-правовому обеспечению управления земельными ресурсами. В настоящее время Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) упразднено, а его функции переданы вновь образованной в составе Минэкономразвития Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

В результате всего этого роль земельных ресурсов в сфере федеральных органов управления превратилась во второстепенную. Можно сказать, что она даже потерялась, поскольку в названии главного государственного органа управления земельными ресурсами, коим является Росреестр, слово "земля" вообще отсутствует. И это при том, что в ст. 9 Конституции РФ земля среди других природных ресурсов выделяется особо.

Наиболее глубокие изменения в федеральной структуре органов управления природными ресурсами связаны с реализацией идеи о разделении основных функциональных полномочий: 1) правоустанавливающих;              2) правоприменительных; 3) надзорных. Первые из них были закреплены за министерствами, вторые - за агентствами, третьи - за службами. В составе Минприроды, например, в 2009 г. действовали три федеральные службы (Росприроднадзор и др.) и два агентства (Роснедра, Росводресурсы). Причем нормативными документами продекларирована даже функциональная независимость этих органов между собой. Так, Минприроды согласно п. 7 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404, "не вправе осуществлять функции по контролю и надзору".

К каким-то заметным преимуществам  внедрение данной идеи не привело. Что  же касается негативных его последствий, то они проявились вполне отчетливо. Это значительное увеличение количества самих управляющих органов с соответствующим ростом штатной численности, появление дополнительных ведомственных барьеров, невозможность оперативного получения служебной информации и т.п. Наиболее негативно последствия произошедшего административного реформирования сказались на геологической отрасли.