Региональный доход

Организация вертикального  бюджетного регулирования также  сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых нуждающихся регионов, вторая - в адрес особо нуждающихся. Нуждающимся считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по РФ, особо нуждающимся - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

Межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Проблема взаимоотношений  бюджетов различных уровней в  условиях российской экономики имеет  два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Современный механизм распределения  средств между бюджетами разных уровней в РФ посредством оказания финансовой поддержки должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой поддержки за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.

Не следует забывать, что несмотря на провозглашенные установки на ориентацию современной финансовой политики Российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, то есть ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов. Даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

В итоге структурный  дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов по существу не принесли реальных результатов, а ошибки и просчеты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию.

В РФ в настоящее время  используются следующие методы бюджетного выравнивания:

дотации - безвозмездное  и безвозвратное выделение средств  бюджету другого уровня для покрытия текущих расходов, в том числе и трансферты;

субвенции - выделение  средств бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной  основах на осуществление определенных целевых расходов;

субсидии - выделение  средств бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов;

взаимные расчеты - выделение  средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального правительства;

бюджетные ссуды - средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозвратной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в идеалах финансового года.

Переориентация механизма  финансовой помощи региональным бюджетам на оказание ее посредством трансфертных платежей в определенной степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов - это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания, и было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты, - это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.

Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Это позволит изменить методологию  бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств, с целью соблюдения определенных стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей территории страны. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Сложившаяся в РФ система  межбюджетных отношений, несмотря на проведенные реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

По уровню децентрализации  бюджетных ресурсов РФ практически  не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Недостатки системы  межбюджетных отношений являются одной  из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства создают нефинансируемые федеральные мандаты, прежде всего многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

Для устранения всех недостатков  межбюджетных отношений Правительству РФ необходимо совершенствование Программы развития бюджетного федерализма в РФ на последующие годы. В качестве ее основных задач были названы следующие:

упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ (законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, установление общих принципов и порядка наделения их бюджетными полномочиями);

четкое разграничение  расходных полномочий и сокращение нефинансируемых мандатов;

четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий за бюджетами разных уровней, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;

формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, четкое закрепление в законе процедур и методик бюджетного выравнивания.

Многие из данных задач  были реализованы в Федеральном законе от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из ст. 10 кодекса исключено указание на наличие трех уровней бюджетной системы РФ и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней - бюджеты муниципальных районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.

В 2007 г. были внесены довольно важные поправки в Бюджетный кодекс РФ, связанные с финансовыми основами местного самоуправления. Поправки касаются:

• во-первых, замены дотаций муниципальным образованиям из фондов финансовой поддержки полностью или частично дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов.
• во-вторых, так называемых отрицательных трансфертов. Речь идет о субвенциях благополучных муниципальных образований региональным бюджетам (т.е. перечисление средств не из региональных бюджетов в местные, а наоборот, из местных в региональные). По действовавшей редакции Бюджетного кодекса РФ такие отрицательные трансферты возможны были только в том случае, если отношение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования к среднему по муниципальным образованиям составляет по крайней мере два раза.

В результате принятых поправок этот коэффициент был снижен с 2 до 1,3 раза. Таким образом, внесенные  в Бюджетный кодекс РФ изменения были направлены на создание условий для более масштабной поддержки проблемных муниципалитетов. Реакция на подобное предложение не может быть однозначной, поскольку в РФ, увы, никто не может дать однозначный ответ о приемлемых и целесообразных масштабах выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Поэтому, с одной стороны, поправка ущемляет права более обеспеченных муниципальных образований, с другой стороны, позволит укрепить финансовую базу проблемных муниципальных образований.