Экологическая деятельность человека: от природопользования до управления

Уголовная ответственность  и возмещение нанесенного ущерба  применяются

значительно реже, чем надо бы. Да и  невозможно  его  полностью  возместить,

так как он часто  достигает многих миллионов рублей или вообще  не  поддается

денежному измерению.      

 И обычно за год по всей стране рассматривается не более двух  десятков

дел по ответственности  за загрязнение  воздуха  и  воды,  повлекшее  тяжелые

последствия, да и самые многочисленные дела, связанные  с браконьерством,  не

превышают полутора тысяч в год, что несравнимо меньше  реального  количества

правонарушений. Правда, в последнее время наметилась  тенденция  роста  этих

цифр.     

 Другими причинами  слабого регулирующего действия  природоохранительного

законодательства   является   недостаточная    обеспеченность    предприятий

техническими  средствами для эффективной очистки  сточных вод  и  загрязненных

газов, а проверяющих  организаций — приборами для  контроля  за  загрязнением

окружающей среды.

 

2.Понятие экологического управления

Целью правового  регулирования в экологическом  праве является гармонизация отношений  человека и природы, охрана окружающей среды и отдельных природных  объектов, рациональное природопользование. Поэтому особое значение имеет специальная  деятельность, направленная  на достижение необходимого правового результата. Нормативного воздействия самого по себе не достаточно для эффективности для эффективности эколого-правовых норм, требуются управленческие воздействия административного, дисциплинарного, финансового и экономического характера, издание правоприменительных актов. Таким образом, экологическое управление - объективно необходимая деятельности, направленная на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Экологическое управление - урегулированная нормами права деятельность специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также деятельность юридических лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, соблюдения экологических прав и исполнения экологических обязанностей.

С.А. Боголюбов  и соавторы рассматривают экологическое управление как совокупность общественных отношений, возникающих между управляющим субъектов и управляемым субъектом по поводу соблюдения экологического законодательства и обязательных экологических требований. 

В зависимости  от субъекта экологического управления можно выделить его различные  виды:

• органы государственной власти и их должностные лица - государственное экологическое управление;
• органы местного самоуправления и их должностные лица - муниципальное экологическое управление;
• юридические лица, индивидуальные предпринимателя - производственное экологическое управление;
• граждане, общественные объединения - общегражданское экологическое управление.

Государственное экологическое управление.

В соответствии со статьей 71 Конституции РФ к исключительным полномочиям Российской Федерации  отнесены следующие вопросы:

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. "в");
• ст. 42 Конституции РФ к правам человека относит право на благоприятную окружающую среду, право на доступ к экологической информации и право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением;
• федеральная государственная собственность и управление ею (п. "д");
• лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ);
• водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением пруда, обводненного карьера, расположенного в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу (ч. 1, 2 ст. 8 Водного кодекса РФ);
• недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона РФ "О недрах), при этом в соответствии со ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" выделяются участки недр федерального значения, а в соответствии со ст. 2.2 названного Закона - Федеральный фонд резервных участков недр;
• к федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации; обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации; подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона от 24.04.1995 №52-ФЗ "О животном мире");
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического развития Российской Федерации (п. "е");
• см. распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 №1255-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации", приказ МПР РФ от 28.10.2003 №961 "О Плане действий по реализации Экологической доктрины Российской Федерации на 2003-2005 годы";
• см. Указ Президента РФ от 01.04.1996 №440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию";
• Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы) завершена в 2005 году в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17.11.2005 №1952-р, новая программа не принята;
• ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы (п. "и");
• международные договоры Российской Федерации (п. "к");
• Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении ратифицирована Федеральным законом от 05.11.1997 N 138-ФЗ;
• Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами ратифицирована Федеральным законом от 04.11.2005 N 139-ФЗ;
• Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением ратифицирована Федеральным законом от 25.11.1994 N 49-ФЗ;
• Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря ратифицирована Федеральным законом от 17.12.1994 N 61-ФЗ;
• Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими ратифицировано Федеральным законом от 26.04.1997 N 69-ФЗ;
• уголовное и гражданское законодательство (п. "о").

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в");
• разграничение государственной собственности (п. "г");
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (п. "д");
• общие вопросы образования (п. "е");
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п. "з");
• административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. "к");
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м").

Для выполнения государственных функций создаются  органы государственной власти, которые  в пределах своей компетенции  реализуют государственную политику, в том числе, в сфере экологического управления.

Среди функций  государственного экологического управления можно выделить: учет,  планирование, контроль, мониторинг, экологическое нормирование, государственная экологическая экспертиза, экономическое управление и другие.

Муниципальное экологическое управление

Вопросы местного значения, то есть полномочия муниципальных  образований, приводятся в Главе 3 "Вопросы  местного значения" Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, в соответствии со ст. 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относятся:

• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ);
• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа (п. 8 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ);
• организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ);
• организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ);
• организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ); осуществление муниципального лесного контроля и надзора (п. 38 там же);
• утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа (п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ)
• создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа (п. 30 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ).

Для решения  вопросов местного значения создаются  органы местного самоуправления и их структурные подразделения, принимаются  муниципальные правовые акты.

Эффективность муниципального экологического управления существенно снизилась в связи  с исключением из Федерального закона "Об охране окружающей среды" полномочий органов местного самоуправления по муниципальному экологическому контролю. Вместе с тем в настоящий момент органы местного самоуправления обладают полномочиями в сфере муниципального лесного контроля и надзора и  муниципального земельного контроля.

Производственное  экологическое управление

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обладают комплексом прав и обязанностей в  сфере экологического управления. Конкретные полномочия юридического лица, индивидуального  предпринимателя зависят от сферы  хозяйственной и иной деятельности, которую они осуществляют.

К наиболее типичным функциям производственного экологического управления можно отнести:

1. проведение оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности; заказчиком проведения оценки воздействия выступает субъект хозяйственной деятельности (ст. 32 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; Приказ Госкомэкологии от 16.0.5.2000 №372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации");
2. направление в уполномоченный орган материалов на проведение государственной экологической экспертизы в случае, если субъектом хозяйственной деятельности намечается реализация объекта экологической экспертизы (объекты экологической экспертизы федерального уровня приводятся в статье 11, регионального уровня - в статье 12 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе");
3. разработка декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта, ее утверждение руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект (см. ст. 14 Федерального закона от 21.0.7.1997 №116-ФЗ "О промышленной безопасности опасного производственного объекта");
4. разработка проектов нормативов воздействия на окружающую среду, получение необходимых разрешений, лицензий, утверждение нормативов, лимитов для осуществления природопользования и оказания негативного воздействия на окружающую среду;
5. осуществление производственного экологического контроля (ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), привлечение к дисциплинарной ответственности работников, которые ненадлежащим образом исполняют свои должностные обязанности, связанные с осуществлением функций экологического управления на предприятии;
6. назначение экологического аудита;
7. осуществление экологического страхования, как добровольного, так и обязательного;
8. экологическая сертификация продукции и технологий.

Общегражданское (общественное) экологическое  управление

Функции общественного  экологического управления можно разделить  на общие (реализующиеся в различных  сферах общественной жизни) и специальные (связанные с реализацией экологических  прав и обязанностей).

Общие функции общественного экологического управления:

1. право на защиту прав, в том числе экологических прав, в суде;
2. свобода мысли и слова;
3. свобода собраний;
4. право на участие в управление делами государства как непосредственно, так и через своих представителей;
5. право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;
6. право получать и распространять информацию любыми, не противоречащими закону, способами.

Специальные функции общественного экологического управления:

1. инициатива проведения общественной экологической экспертизы;
2. организация и проведение общественной экологической экспертизы;
3. участие в общественном обсуждении в рамках процедуры оценки воздействия на окружающую среду.

 

3.Принятие  экологических решений

Место экологической оценки в системе принятия решений

Главным результатом  экологической оценки должен являться учет экологических факторов в процессе принятия решений по намечаемой деятельности. Учет этих факторов может иметь место на разных стадиях процесса экологической оценки и проектного цикла. Инициатором деятельности или разработчиками принимаются предпроектные и проектные решения различного уровня, на которые могут влиять промежуточные и окончательные результаты экологической оценки. Так, проектные решения могут приниматься или корректироваться с учетом результатов сравнительного анализа альтернативных вариантов, позиций заинтересованных сторон и т.п. На основе прогноза воздействий могут быть приняты решения об осуществлении мер по их смягчению. Различные государственные органы в процессе консультаций и согласований также могут принимать решения о допустимости конкретного вида воздействия или об ограничениях, налагаемых на определенные аспекты намечаемой деятельности, выдавать определенные разрешения или лицензии. Эффективность экологической оценки существенно зависит от того, в какой мере ее материалы используются при принятии этих многочисленных решений.