Анализ российского опыта развития туризма

     На  наш взгляд, экологический туризм определяется как одна из разновидностей природного туризма, объединяющего  людей, путешествующих с научно-познавательными целями. Сферой интересов этих туристов является окружающая природная среда и, в частности, охрана окружающей природной среды. Особый интерес при данном виде туризма представляют охраняемые природные территории. Таким образом, экологический туризм определяется как строго специализированный вид досуга с ярко выраженными научно-познавательными целями.

     Данная  концепция представляет практический интерес с точки зрения перспектив развития рынка экологического туристского  продукта в России. Под данной дефиницией мы понимаем научно обоснованную и экологически ориентированную организацию туристской деятельности, включающую как создание охраняемых природных территорий, так и экологизацию уже имеющейся там туристской инфраструктуры, обеспечивающую минимальное воздействие на окружающую среду. Однако наряду с чисто научно-познавательными мотивациями посещения данных туристских объектов допускается и потребление экологического туристского продукта туристами и с чисто рекреационными, оздоровительными, спортивными и иными целями. Данный вид туризма является экологическим по своим целям, но в то же время экологичным по своему характеру. В конечном счете, данный способ организации туристской деятельности должен стать примером, опытной базой для последующей экологизации всей индустрии туризма, не ограничиваясь рамками охраняемых природных территорий.

     Прогрессивное развитие индустрии туризма возможно на стадии стабилизации экономических, политических, культурных отношений  между различными странами и народами. Это достигается по мере роста  международной торговли, формирования внутренних и внешних рынков, развития инфраструктуры гостеприимства и транспорта, при наличии договоров и соглашений на уровне государств, регионов, предприятий и фирм, непосредственно вовлечённых в сферу туризма или ориентированных на неё, а также при определённом уровне научной организации туристской деятельности. Необходимыми условиями успешного роста индустрии туризма являются также гарантии сохранения состояния стабильности в будущем. Сегодня успешное развитие туризма, как и общества в целом, не мыслится вне Концепции устойчивого развития, предложенной Всемирным Союзом Охраны Природы. Она формулируется следующим образом: «Устойчивым развитием называется процесс, в рамках которого развитие происходит без нанесения ущерба ресурсам и их истощения, что и делает развитие возможным. Это, как правило, достигается либо таким управлением ресурсами, при котором они возобновляются с той же скоростью, с какой они используются, либо переключением с медленно возобновляемых ресурсов на быстро возобновляемые. При таком подходе ресурсы могут быть использованы как будущим, так и настоящим поколениями».

     Усилиями  специалистов Всемирной туристской организации данная концепция получила дальнейшее развитие в сфере туризма. Устойчивое развитие туризма предполагает его планирование и управление, которые  обеспечивают защиту природной и  культурной среды, улучшение качества жизни местного населения, обеспечение  туристам условий пребывания, соответствующих  высоким международным стандартам. Данные задачи решаются на международном, национальном, региональном и местном уровнях управления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Государственное  регулирование туризма

     2.1 Законодательство  о туризме в  России

     1) предмет законодательного регулирования.

     В теории права под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления  и отношения, отличающиеся: а)высокой  социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б)стабильностью; в)первично-нормативным регулированием; г)предопределенностью Конституцией; д)правомочностью субъекта законодательной  деятельности (Тихомиров Ю.А.).

     Конституция Российской Федерации не содержит в  своем тексте слова "туризм". Однако нельзя сказать, что Конституция РФ не касается этих вопросов. Она формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства в области туризма и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой.

     Согласно  статье 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и  гражданина являются непосредственно  действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и  обеспечиваются правосудием. Какие  же права и свободы человека и  гражданина являются смыслом и содержанием  законодательства о туризме (туристской деятельности)?

     Глобальный  этический кодекс туризма (1999 года) впервые провозгласил, что "право  на туризм" имеет каждый человек  планеты Земля, а ее ресурсы принадлежат  всему человечеству. В соответствии с Кодексом "право на туризм" включает в себя:

- право  на создание более справедливого  и, отвечающего интересам всех  государств, нового международного  политического и экономического  порядка;  
- право на отдых и развлечения;

- право  на разумное ограничение рабочего  времени и предоставление оплачиваемых  отпусков;

- право  на свободу путешествий и передвижений;

- право  на безопасность, защиту и уважение  достоинства туристов;

- право  на сохранение культурной самобытности  наций и народностей Земли; 

- право  на неиспорченную естественную  культурную и человеческую окружающую  среду. 

Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" устанавливает  в преамбуле, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права  на отдых, свободу передвижения и  иных прав при совершении путешествий.

     Действительно, право на отдых и право на свободу  передвижения являются основополагающими  правовыми категориями для всего  законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени  и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время, право на отдых  посредством занятия туризмом, не может быть реализовано без конституционных  положений о свободе передвижения (ст. 27 Конституции): каждый имеет право  свободно передвигаться, выбирать место  пребывания и жительства, а также  свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27 Конституции).  Интересно, что статья 41 Конституции СССР, в отличие от ст. 37 Конституции России, не только декларировала право граждан СССР на отдых, но и устанавливала, что данное право реализовывалось посредством расширением сети культурно-просветительных и оздоровительных учреждений, развитием массового спорта, физической культуры и туризма; созданием благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства и других условий рационального использования свободного времени. Аналогичная норма содержится в статье 59 п. 1. п.п. d) действующей Конституции Португалии, которая провозглашает право граждан на отдых и досуг. В соответствии с п.2. п.п. d этой же статьи государство обязано систематически расширять сеть центров отдыха и проведения отпусков в сотрудничестве с общественными организациями.

     Вместе  с тем, "право на туризм" вытекает также из иных конституционных норм. В процессе совершения туристской поездки  граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции), на участие в культурной жизни, пользование  учреждениями культуры, а также право  на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции). Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация об ее состоянии (ст. 42 Конституции). "Право  на туризм" не может быть обеспечено без гарантий статья 61 Конституции. Она определяет, что Российская Федерация  гарантирует своим гражданам  защиту и покровительство за ее пределами.

     Туризм  характеризуется значительным количеством  субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым, удовлетворяющих  разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций  и предпринимателей невозможно представить  себе существование современного туристского  рынка. Свободная экономическая  деятельность данных субъектов обеспечивается статьями 8 и 34 Конституции о праве  на предпринимательскую и иную экономическую  деятельность. Таким образом, феномен  туризма в правовой сфере состоит  в том, что его регулирование  осуществляется практически всеми  основными отраслями законодательства, причем специфика правового регулирования  отношений в сфере туризма  состоит в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует  не непосредственно, а через нормы  иных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т.д.).

     2) понятие законодательства о туристской  деятельности (туризме) В Федеральном  законе "Об основах туристской  деятельности в Российской Федерации"  понятие "законодательство" используется  в широком смысле, т.е. оно включает  в себя как федеральные законы, так и иные правовые акты  органов государственной власти  Российской Федерации и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации. 

     Закон о туристской деятельности рассматривает  законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об основах  туристской деятельности в Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов  и иных нормативных правовых актов  Российской Федерации, а также законов  и иных нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации (ст. 2). Отсутствие "туризма" в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации  толкуется некоторыми специалистами  как отнесение полномочий по регулированию  туризма к предмету исключительного  ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции).

     Вместе  с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный  закон "О Правительстве Российской Федерации", как уже указывалось  выше, относит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного ведения  Центра и регионов (ст. 72 п.п. е) общие  вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта и ж) координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение.

     В то же время, в состав законодательства Российской Федерации о туристской деятельности не включен Гражданский  кодекс Российской Федерации. В отличие  от российского закона, Гражданский  Кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст.2). И это абсолютно  правильно. Ведь, помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок, туризм - это и т.н. "торговля услугами", которая включает в себя не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой  и с поставщиками услуг[3]. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми  договорами, а поскольку гражданское  законодательство (в любом его  значении), в соответствии со ст. 71 п. о) Конституции России и ст. 3 ГК, есть сфера исключительного ведения  Российской Федерации, регулирование "торговли туруслугами" законами субъектов недопустимо. Этот пробел уже привел к серьезным противоречиям  ГК и туристского закона. В последнем, предметом договора между туристом и турфирмой является продажа  турпродукта ("имущественного права  на услуги"), а не оказание услуг  по туристическому обслуживанию.

     К настоящему моменту, субъектами России уже принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма. Некоторые из них  носят название законов о туризме, другие - о туристской деятельности, в Законодательном собрании города Санкт-Петербурга во втором чтении рассмотрен проект Закона "О поддержке Санкт-Петербургом  развития туризма в Санкт-Петербурге". Учитывая то, что в федеральных  законах отсутствует четкое разграничение  сфер правового регулирования отношений  в области туризма между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации федеральные законы и  иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов  субъектов Российской Федерации  создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное  различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые - особенности применительно  к конкретному населению и  территориям субъектов Российской Федерации.

     Обратимся к опыту разграничения предметов  ведения и полномочий в развитых в туристском отношении государствах мира.  

     2.2 Туристическое законодательство  зарубежных стран

     Опыт  различных стран показывает, что  успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном  уровне воспринимается эта отрасль, насколько она пользуется государственной  поддержкой. Любое цивилизованное государство  для того, что бы получать от туриндустрии доходы в бюджет, должно вкладывать средства в исследование своих территорий для оценки туристического потенциала, подготовки программ развития турбизнеса, проектов необходимой инфраструктуры курортных регионов и туристических  центров, и в информационное обеспечение, и в рекламу.