Нормативно-правовая база электронного документооборота

    Однако  в связи с минимальным уровнем  информатизации советских учреждений и организаций, в том числе  и архивов, до конца прошлого века, проблемы экспертизы ценности электронных  документов практически не поднимались. Исключение составляли МЧД, возникающие в производственной и научно-технической сферах. При этом критерии отбора МЧД, которые использовали авторы методик, существенно ничем не отличались от критериев, применяемых в целом к статистической и научно-технической документации.

    Основными проблемами оценки и отбора электронных  документов на хранение являлись:

• совершенствование правового обеспечения отбора (устранение положений, противоречащих идее постоянного хранения документов, включение в правовые и нормативные документы положений, гарантирующих сохранения электронных документов, признанных ценными);
• уточнение определения "источник комплектования" электронных документов, форм приема на хранение и критериев оценки электронных документов;
• совершенствование методики отбора ЭД на хранение;
• разработка системы нормативно-методических пособий по отбору электронных документов.

    Первоначальная  нормативная база для экспертизы ценности электронных документов - это п. 6 Положения об Архивном фонде Российской Федерации (1994 год). Оно устанавливало пятилетний срок временного хранения документов на машинных носителях. Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций с указанием сроков хранения (2000 г) определял, что «срок хранения документов на нетрадиционных носителях соответствует сроку хранения аналогичных видов документов на традиционных носителях».¹⁵ Однако эти положения требуют пересмотра и доработки.

    Западные  архивисты уже давно рассматривают  электронный документ, как совокупность содержания, метаданных и контекста. Поэтому описанию электронной документации там уделяется особое внимание. Ни одна система электронного документооборота не может быть внедрена в государственном  или муниципальном учреждении, если она не прошла экспертизу в национальной архивной службе. В России Инструкция "Порядок отбора и приема на архивное хранение документов, созданных средствами вычислительной техники. Основные положения" (1996) содержала рекомендации по описанию документов на этапе их поступления  в архив (т. н. «ретроспективная оценка»), уделяла главное внимание метаданным и носителям информации. Контекст создания и бытования электронных документов практически не учитывался. Что впоследствии поставило под сомнение их аутентичность и достоверность.¹⁶

    Сегодня экспертизе ценности электронных документов никем не уделяется практически  никакого внимания. Например, из 35 московских органов исполнительной власти и  организаций, обследованных ЦАДЭНМ в 2004-2007 гг. и владеющих в общей  сложности 279 информационными ресурсами, только в трех органах власти электронные  документы оказались включенными  в номенклатуру дел, а сроки хранения установлены для сведений только лишь 3 баз данных. В 2003 году из 58 ведомств (министерств, служб, агентств, комиссий и т.п.) только в четырех электронные  документы оказались внесены  в номенклатуры дел.¹⁷ Причина такого положения кроется в следующем: во-первых - неразработанность нормативной базы и организационные проблемы процесса комплектования; во-вторых - практика архивной экспертизы ценности, устоявшиеся подходы, стереотипы и взгляды на критерии отбора документов, на цели и форматы их архивного использования.

    В настоящее время нормативная  и методическая база архивного хранения электронных документов находится  в состоянии развития. «Основные правила работы государственных архивов Российской Федерации» (2002) лишь в общих чертах касаются вопросов приема на хранение, обеспечения сохранности, учета и описания электронных документов. Более подробно эти вопросы отражены в «Основных правилах работы организаций» (2002) и «Основных правилах работы с научно-технической документацией государственных архивах Российской Федерации» (2003). Несмотря на то, что в этих правилах отражен определенный опыт работы с электронными документами в организациях, их рекомендации недостаточны для решения многих проблем, которые могут проявиться при организации долговременного хранения электронных документов в государственном архиве (обеспечении сохранности, учете, описании). В них полностью отсутствуют механизмы обеспечения сохранности и подлинности электронных документов в долговременной перспективе.

    Наличие того факта, что понятие электронного документа в настоящее время  закреплено юридически (ФЗ «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 г), а на государственном уровне не определен порядок работы с электронными документами, порождает множество проблем. Вместе с тем, электронный документ де-факто активно применяется в делопроизводственной практике организаций всех форм собственности. ¹⁸

    Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) были подготовлены «Рекомендации о порядке учета, оперативного хранения и отбора на постоянное хранения электронных документов». Несмотря на то, что эти рекомендации пока не имеют официального характера, так как еще не утверждены Росархивом, они могут служить основой для выработки в каждой организации, учреждении, предприятии инструкции о порядке работы с электронными документами.¹⁹

    Методические  рекомендации определяют порядок учета  электронных документов в организации; указывают на необходимость включения  электронных документов в номенклатуру дел организации, ведения реестра  информационных ресурсов; предусматривают  комплекс мер по обеспечению сохранности  электронных документов. Очень важным является положение, что в целях  обеспечения читаемости информации с электронных носителей каждые 10-15 лет следует копировать электронные  документы на новейшие типы носителей - создавать рабочие и резервные  экземпляры электронных документов следующего поколения.

    По  мере движения нашего общества к современным  методам хозяйствования и управления решение проблем формирования и  хранения электронных информационных ресурсов начинает приобретать общенациональный характер. Об этом свидетельствует  принятие федеральной целевой программы  «Электронная Россия» на 2002-2010 гг., согласно которой органы государственной власти и многие органы местного самоуправления вскоре должны перейти к электронному документообороту и придать своим документам более открытый характер²⁰. Субъекты Федерации разрабатывают собственные программы перехода к документообороту в электронной среде. В рамках проекта «Электронная Москва» в апреле 2002 г. был создан Центральный архив документов на электронных носителях Москвы (ЦАДЭНМ). Он осуществляет хранение электронных документов временного и постоянного сроков хранения, образовавшихся и образующихся в деятельности органов государственной власти, государственных и негосударственных организаций г. Москвы, а также электронных документов личного происхождения, если их автором является житель Москвы. В 2003 г. на хранение был принят первый комплекс документов.

    Федеральная целевая программа «Электронная Россия» рассчитана на три этапа (2002, 2003-2004 и 2005-2010 гг.), каждый из которых ставит перед правительством задачи в законодательной, технологической, административной, кадровой и других сферах.

    Одним из главных направлений законодательной  деятельности должны стать разработка и принятие изменений и дополнений к действующим нормативным актам, уравнивающих в правах электронную  и бумажную формы предоставления информации в государственные органы. На заключительном этапе программы  речь идет уже о разработке нормативной  базы «для использования информационных сетей для волеизъявления граждан».

    На  втором этапе программы учреждения и предприятия во взаимоотношениях с органами государственного управления обязаны перейти к электронной  форме документооборота. Сами же органы государственной власти и многие органы местного самоуправления (более  половины городов с населением свыше 50 тыс.), должны перейти на электронный  документооборот к середине третьего этапа.²¹

    На  реализацию программы было запланировано  израсходовать 76150,0 млн. руб., в том числе из средств федерального бюджета - 38967,0 млн. руб. и из средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 22535,0 млн руб. В результате могут быть созданы реальные условия для формирования в нашей стране комплексов управленческой, финансовой, научно-технической и другой документации в электронном виде. И в дальнейшем, вероятно еще до завершения третьего этапа программы, начнутся сложности технологического, административного и нормативного характера, которые в программе не нашли отражения. Они связаны с долговременным хранением документов и обеспечением доступа к ним.

    Среди недостатков программы важно  отметить то, что ее авторы не рассматривают  перспективы архивного хранения электронных ресурсов. Они указывают  только на необходимость «обеспечения совместимости ведомственных стандартов хранения информации и документооборота». Также не предусмотрено ни одного мероприятия, связанного с организацией хранения электронных документов.

    Отечественные архивы как общественные институты, отвечающие за хранение документов, практически  исключены из программы «Электронная Россия» и реализующие ее ведомства не рассматривают архивную службу как федеральный орган, регулирующий отношения в сфере документирования их деятельности.

2. Действующие законы в области  электронных документов

    Впервые термин «электронный документ» был юридически закреплен в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 года: Электронный документ - это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.

    27 июля 2006 года вступил в силу  новый Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ. Статья 1 посвящена сфере действия закона. Она практически ничем не отличается от статьи 1 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».

    Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» регулирует отношения, которые возникают при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий; обеспечении защиты информации.

    В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были исключены бывшие в законе 1995 года термины: «информатизация», «информационные процессы», «информационные ресурсы», «информация о гражданах», «средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий», «собственник информационных ресурсов, информационных систем и технологий и средств их обеспечения», «владелец информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения», пользователь информации.

    В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были введены следующие новые понятия:

• информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;
• информационно-телекоммуникационная сеть - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники;
• обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации;
• доступ к информации - возможность получения информации и ее использования;
• электронное сообщение - информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети;
• предоставление информации - действия направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц;
• распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.

    ФЗ  «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» расширил понятие «информация»: «Информация - сведения (сообщения, данные) независимо от их представления».²² В данном контексте термин «информация» становится универсальным, он обозначает любые сведения о ком-либо или о чем-либо, получаемые из любого источника в любой форме: письменной, устной, визуальной и т.д.

    В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вызывает множество вопросов определение «документированной информации». Согласно закону документированная информация - это информация, зафиксированная на материальном носителе путем документирования информации. Однако, в ст.11 - Документирование информации, не поясняется, что же такое процесс документирования по существу.

    Основной  недостаток данного закона состоит  в том, что его положения прописаны  недостаточно четко, и это прежде всего касается понятийного аппарата. Однако, несомненным достижением является включение в закон статьи, приводящей в единообразие состояние делопроизводства в государственных органах и органах местного самоуправления и приравнивающей электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, к бумажному документу, подписанному собственноручной подписью.