Территориальная организация обществом

К настоящему времени в  обществе уже сложилось представление  об актуальности региональных проблем, их остроте, сложности, необходимости  решать их, не откладывая в "долгий ящик". Однако выяснилось, что совсем не очевидно, как их решать: прежний опыт региональной политики оказался практически неосмысленным. Роль государства в развитии регионов на основе федерализма и рыночных отношений до сих пор остается неясной. В Российской Федерации  отсутствует государственная стратегия  регионального развития, призванная определять его предпосылки и  механизмы на основе учета объективных  законов развития территориальной  организации общества (ТОО) и стратегических приоритетов.

2. Причины кризиса ТОО

В период политического и  экономического реформирования общества, его территориальная организация, сложившаяся в советский период, становится серьезным препятствием на пути реформ.

Децентрализация экономики  и управления, повышение роли Советов, конфликтные ситуации в сфере  государственного устройства и межнациональных  отношений - все эти проблемы приобрели  обостренный характер на фоне глубоких деформаций в территориальной организации  общества. ТОО представляет собой  исторически обусловленные формы  территориальной организации производства, расселения, административно-территориального устройства и инфрастуктуры. Она формируется под влиянием ряда факторов - это, прежде всего, природные условия и ресурсы, научно-технический прогресс, а также эволюция общественного воспроизводства.

сожалению, мы еще только подходим к осознанию необходимости использования в регулировании развития общества такого механизма, как региональная политика, тогда как развитые страны имеют 30-40-летний опыт работы в этом направлении.

Следует также отметить, что региональная политика не тождественна территориальной. Под последней мы понимаем разрабатываемую на уровне общества систему долговременных целей, механизмов реализации и учета последствий деятельности по организации и обустройству территории страны в целом. Таким образом, территориальная политика - это реализации стратегии территориального развития страны с учетом специфики регионов. Региональная же политика - это деятельность по территориальной организации региона, которая может исходить как от местных органов, так и от центра.

В сферу региональной политики включаются следующие направления: соотношение и взаимодействие движущих сил регионального развития (государственный  и частный сектора экономики); соотношение национального и  регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления; отношение к задаче подъема экономики  депрессивных районов. Сюда же относятся  региональные аспекты демографической  политики, политики урбанизации, аграрной политики и др.

Различают прямые и косвенные  методы проведения региональной политики. В первом случае государство активно  участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование  территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, инфраструктуры и пр.); во втором - государство через  финансовую (налоговую, кредитную, таможенную) систему стремится создать соответствующий  экономический "климат" в тех  или иных районах для стимулирования их ускоренного развития.

Несмотря на то, что в  советское время понятие территории сводилось к утилитарно понимаемому  ресурсу, было бы ошибкой утверждать, что в стране не было определенной территориальной политики. Конечно в отличие от развитых стран в СССР никогда не разрабатывался единый документ, в котором бы учитывался весь спектр проблем ТОО. У нас создавались программы (схемы) размещения производительных сил и отдельных отраслей народного хозяйства и, отдельно от них, расселения населения, развития транспорта, экологического регулирования. Это был ведомственный вариант исполнения ТОО. Но стратегические установки, сформулированные в разное время и в различных документах, конечно же, существовали. К важнейшим из них относятся следующие:

• обеспечение постоянного  сдвига населения и производительных сил на Восток, с учетом потребности  освоения природных ресурсов региона, а также необходимости регулирования  хозяйственной деятельности в европейской  части;

• ограничение роста крупных  городов, стимулирование малых и  средних; более равномерное размещение производства и населения;

• "выравнивание" уровней  развития регионов и республик.

Сдвиг на Восток и политика ускоренного освоения Европейского Севера осуществлялись в режиме гигантомании и создания сырьевой монополии. Пренебрежение  министерств и ведомств социальными  проблемами отрицательно сказывалось  на районах нового освоения, характерной  для них стала высокая интенсивность  миграционного оборота.

Никакого сдвига населения  на Восток не произошло: в 1959 г. на территории Сибири и Дальнего Востока проживало 10,8 % населения СССР, а 30 лет спустя, в 1989 г., - 11,2 %.

Столь же неэффективным оказался итог реализации установки на регулирование  расселения и развития городов. Вплоть до начала 80-х годов круг городов, в отношении которых существовали запрет или ограничения на новое  промышленное строительство, непрерывно расширялся. В 1981 г. соответствующим  постановлением количество таких городов  было доведено до 259, причем в их числе  оказались не только крупные и  крупнейшие, но и некоторые средние  города. Постановление 1981 г. распространялось и на пригородные территории.

В начале 60-х годов Госпланом  СССР был подготовлен перечень 400 малых и средних городов, которые  рекомендовались для размещения в них новых производственных (преимущественно промышленных) объектов. Однако в конечном счете эта политика успеха не имела: в 1959 г. на 78 городов, которые подвергались наиболее длительному регулированию, приходилось 2/5 городского населения страны, в 1989 г. - столько же. В 1959г. на Москву, Ленинград, Киев, Горький, Харьков, Свердловск, Ростов-на-Дону приходилось 13 % городского населения, спустя 30 лет - 12,5 %.

Фактический провал городского регулирования породил глубокие деформации во всех звеньях ТОО. Он обусловил, в частности, тот факт, что в СССР крупнейшие города задержались  на фазе экстенсивной индустриализации, по сравнению с развитыми странами, по крайней мере на 20-25 лет.

Что касается установки на сближение уровней социально-экономического развития регионов, то судьба ее оказалась  не более удачной. Конечно, прежний, существовавший до 1917 г., разрыв между  промышленно развитыми регионами  России и окраинами был постепенно преодолен. Все окраинные регионы  в той или иной мере были охвачены индустриализацией, контрасты оказались  сглаженными. Но, во-первых, индустриализация была осуществлена на экстенсивной основе. Во-вторых, в Закавказье и Средней  Азии не были полностью разрушены  старые феодально-классовые структуры, которые при всевластии местной  партийно-государственной бюрократии обрели новое экономической содержание, создав и особый механизм распределения  и перераспределения. В третьих, на основе близорукой политики монокультуры и выросла гигантская теневая экономика, ставшая одной из фундаментальных "мин", взорвавших изнутри Советский Союз.

Экономика ряда регионов оказалась  разъединенной на два своеобразных сектора: обрабатывающая промышленность, добывающие отрасли, а также энергетика развивались усилиями главным образом  русскоязычного населения, которое  стало своего рода носителем индустриальной цивилизации; в то же время сельское хозяйство, сфера услуг, система  распределения, обмена и управления функционировали в режиме феодально-клановых отношений. В виде "европейской" модификации такая схема была реализована также в республиках Прибалтики и в Молдавии.

В других регионах механизмы  экономического роста на исторически  изжившей себя, основе при отсутствии научно-обоснованной региональной политики действовали иначе. Однако всюду  баланс результатов являлся скорее негативным, нежели позитивным. С середины 60-х годов на смену общей тенденции выравнивания уровней социально-экономического развития регионов приходит противоположная тенденция - углубление дифференциации.

Таким образом, важнейшие  установки в сфере территориального развития оказались или нереализованными, или реализованными в совершенно недостаточной мере, или, реализованными в превратной форме. Территориальная  организация советского общества как  целостное явление складывалась в большой степени на стихийной  основе и как побочный результат  решений, подчиненных прежде всего задачам экстенсивного экономического роста.

Помимо этого, были определены так называемые принципы размещения социалистического производства. А  именно:

• комплексное развитие экономических районов;

• приближение промышленности к источникам сырья, энергии, трудовым ресурсам и т.д. с целью сокращения транспортных издержек;

• размещение производства с учетом задач повышения обороноспособности страны.

В совокупности эти принципы затрагивали многие аспекты развития ТОО и для того времени были прогрессивными.

В конце 60-х годов был  определен основной принцип управления регионами областного ранга - областями, краями, автономными республиками: повышение вклада региона в экономику  страны. Исходя из этого цель регионального развития имела чисто экономический характер; социальные задачи приобретали вторичное или даже вспомогательное значение.

Следует, однако, учитывать, что поскольку лишь немногие регионы  были, говоря сегодняшним языком, донорами, то и практическая реализация этого  принципа была и недостаточно последовательной, и территориально неоднородной: повышали вклад в экономику страны лишь регионы-доноры, остальные регионы  решали другие задачи - их руководство  стремилось сократить относительную  убыточность хозяйства, либо осуществлять крупномасштабное строительство, связанное  с новым ресурсным освоением, развитием военно-промышленного  комплекса, обустройством приграничных районов и т. п. Решение подобных задач гарантировало централизованное обеспечение финансовыми и другими ресурсами.

Разумеется, на протяжении десятилетий  карта "рентабельности" регионов менялась. В частности, это было связано  с необходимостью очень крупных  первоначальных капитальных вложений, которые начинали окупаться только спустя некоторое время (спустя 5-10-15 лет). Типичным является пример нефтегазового  освоения на севере Западной Сибири: многомиллиардные первоначальные (именно "освоенческие") затраты были сделаны в 60-х годах, а поток "нефтедолларов" начался лишь в 70-х годах.

Оглядываясь на 25-40 лет назад  не трудно понять, что та парадигма  развития советской экономики, которая  реализовывалась в 50-60-х годах, была типичным паллиативом. Уже было очевидно, что по "сталинскому пути" экономика  не могла больше поступательно развиваться, ее возможности были полностью исчерпаны и сохранение и даже наращивание системы ГУЛАГа не могло вывести ее на новые рубежи. Нужна была принципиально новая система подходов, которая позволила бы максимально использовать в развитии хозяйства достижения НТП, осуществить модернизацию отраслевой структуры экономики, внедрить новые методы хозяйствования, новые принципы и методы территориального развития. Однако в этот период такая концепция появиться еще не могла - к этому были не готовы- Коммунистическая партия Советского Союза, системы управления экономикой, экономической наукой и т. п.

В результате на смену экстенсивному  развитию экономики периода 1956-1970 годов  пришло то, что позже стали называть периодом застоя. По нашему мнению, более  верно квалифицировать этот период как ресурсозатратный - в 1971-1985 годах в Советском Союзе "проедались" его природные ресурсы; миллиарды "нефтедолларов" затрачивались на текущие, часто далеко не важнейшие нужды, а не на модернизацию материально-технической базы экономики. В итоге экономический кризис стал неизбежным.

У нас в стране существовал  разрыв между целями, результатами и последствиями территориальной  политики. Причин несколько, но основных можно выделить две.

1. Огосударствление экономики  и унификация форм собственности  сделали, по существу, условной  категорией цены и тарифы. При  этом размещение производства  и его территориальная организация  осуществлялись, фактически, на внеэкономической  основе. Система сплошного бюджетного  финансирования, в том числе и  убыточных предприятий, при условии  гарантированного сбыта создали  экономику, в которой расстояние  как бы перестало играть значение, а природные ресурсы и земля не имели стоимости.

2. Исключив влияние механизма  товарно-денежных отношений на  территориальную организацию производительных  сил, государство превратилось  в абсолютного монополиста в  деле размещения производства.

На деле же, свехцентрализованное государственное управление экономикой свелось к тому, что реальное распоряжение национальными ресурсами стало прерогативой министерств. В созданных экономических условиях деятельность ведомств оценивалось по выполнению плана и освоению средств, именно по этому шли безостановочные вложения в новое .строительство в освоенной европейской части страны, в крупные города, т.к. с отраслевой точки зрения это более эффективный способ выполнения плана. В итоге, общегосударственная территориальная политика становится невыгодной ведомствам страны.

В результате нереализованной  стратегии территориального развития появились острейшие проблемы, затрагивающие  все стороны жизни общества.

1. Особый характер урбанизационных процессов, который выражается, с одной стороны, в сверхконцентрации производства и населения в небольшом числе крупных городов, а с другой - в существенном ослаблении, фактическом вымывании малых и средних городских поселений. Всего 56 крупнейших городов вобрали в себя более 40% 'основных фондов промышленности и 23 % всего населения. По типу и динамике этот процесс соответствовал Индии, Аргентине, Нигерии. Однако дело не только в концентрации как таковой, но и в ее характере. В развитых странах, в результате структурной перестройки хозяйства из крупных городов были вынесены так называемые традиционные отрасли промышленности: энергетика, металлургия..., а сами города стали центрами наукоемкого производства и новейших технологий. К сожалению, хозяйственная структура наших городов законсервировалась на этапе классической индустриализации с высоким удельным весом промышленности, в том числе тяжелой; стареющими фондами; изношенной инфраструктурой, искусственно раздутой системой рабочих мест и занятостью.