Государственный долг Республики Беларусь

2. Государственный долг

2.1. Понятие государственного долга,  его виды

Если правительство сталкивается с дефицитом бюджета, ему приходится занимать деньги у населения, чтобы  оплатить свои счета. С этой целью  правительство выпускает облигации, которые представляют собой долговые обязательства, то есть обещание заплатить  деньги в будущем. Государственный  долг (иногда называемый накопленной суммой задолженностей правительства) – это общая денежная ценность правительственных облигаций, принадлежащих обществу (домохозяйствам, банкам, иностранцам и другим негосударственным учреждениям) или общая сумма всех дефицитов и положительных сальдо бюджета, накопленная за всю историю страны. Рост государственного долга наблюдается практически во всех странах мира, что в основном объясняется хронической дефицитностью государственных финансов. [1, с.426] Почему государственный долг растет? Что заставляет общество мириться с крупным и устойчивым дефицитом бюджета? На эти вопросы есть 4 ответа: войны, экономические спады, снижение налогов и недостаток политической воли. 
Войны. Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в ходе войны. Основная задача в такие периоды состоит в том, чтобы перераспределить значительную часть экономических ресурсов, направив их из производства гражданской продукции на нужды военного производства. Государственные расходы на вооружение и содержание армии значительно возросли. Для решения этой проблемы можно выбрать один из 3-х вариантов: повысить налоги, напечатать необходимое количество денег или прибегнуть к дефицитному финансированию. Высокие налоги подрывают стимулы к труду, эмиссия усиливает инфляцию. Значит, остается только один выход – долг. 
Войны приводят к росту отношения долга к ВВП, в то время как быстрый рост объема производства в сочетании с достаточно сбалансированным бюджетом, характерные для мирного времени, как правило, приводят к снижению отношения долга к ВВП. Однако в наше время (после 1980) эта историческая тенденция изменилась, и государственный дефицит устремился ввысь со скоростью, невиданной в прежние годы мира и процветания. 
Спады. В периоды, когда национальный доход сокращается, налоговые поступления автоматически сокращаются, и образуется бюджетный дефицит. 
Снижение налогов. Если при снижении налогов, государственные расходы не сокращаются, то создаётся бюджетный дефицит. Недостаток политической воли. Дефицит бюджета и растущий государственный долг есть ни что иное, как результат отсутствия политической воли и решимости. Расходы зачастую приносят дополнительные голоса на выборах, а повышение налогов влечет за собой политическую опалу. Хотя политики и их избиратели выступают против бюджетного дефицита, конкретные предложения сократить расходы или повысить налоги обычно встречают больше сопротивления, чем поддержки. Особенно трудно поддаются сокращению программы социальных льгот. Суммарные расходы на подобные программы растут вместе с ростом численности соответствующих категорий населений. Точно так же введение новых налогов или повышение уже действующих как средства сокращения дефицита абстрактно приветствуются, но их популярность тает на глазах, как только речь заходит об изменение какого-то конкретного налога. [11, с. 417] Как государственный долг и его рост влияют на состояние экономики? Может ли рост государственного долга привести страну к банкротству? Ни в коем случае, и тому есть 3 причины. 
Рефинансирование. Когда подходит ежемесячный срок выплаты части долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы погасить облигации, срок которых истек. На самом деле правительство рефинансирует свой долг; оно продаёт новые облигации и использует выручку для погашения старых облигаций. Налогообложение. Правительство имеет право облагать население налогами и собирать их. Повышение налогов для правительства – один из способов получить достаточные доходы для выплаты процентов и общей суммы государственного долга. Создание денег. Банкротство государства очень сложно представить еще и потому, что правительство вправе печатать деньги, которыми можно выплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. [11, с. 419] Станет ли государственный долг бременем для будущих поколений? Сначала надо спросить: кто является держателем государственного долга? Ответ таков: в основном страны должны сами себе. Большинство правительственных облигаций размещены внутри страны, то есть они находятся в руках граждан и организаций. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным кредитом. Следовательно, погашение государственного долга породило бы огромные потоки трансфертных платежей, поскольку гражданам пришлось бы платить более высокие налоги, а правительству выплачивать большую часть этих налоговых сборов тем же самым индивидуальным и институциональным налогоплательщикам для погашения ценных бумаг, находящихся в их распоряжении. 
Но в тоже время крупный долг действительно может породить вполне реальные проблемы, хотя экономисты придают им неодинаковое значение. 
Распределение дохода. Собственность на государственные ценные бумаги распределяется в обществе неравномерно. На долю некоторых людей приходится значительно больше, чем в среднем на душу населения; на долю других – куда меньше или вовсе ничто. Можно утверждать, что владение ими сосредоточено у наиболее состоятельных категорий населения. Значит, выплата процентов по государственному долгу может только усилить неравенство доходов. Если одна из целей, которые ставит перед собой общество, состоит в достижении большего равенства в сфере доходов, то такой перераспределительный эффект – явление, очевидно, нежелательное. 
Стимулы. Если осуществлять ежегодные процентные платежи, то это придется делать из налоговых поступлений. Дополнительные налоговые сборы могут подорвать готовность людей идти на предпринимательский риск, а также стимулы к внедрению технологических новшеств, к инвестированию, к труду. [11, с. 420] Внутренний и внешний долг государства Внешний долг – то есть долговые обязательства страны перед иностранными гражданами и институтами – действительно представляет собой экономическое бремя для страны. Эта часть государственного долга не является “задолженностью самим себе”, выплата процентов и основной суммы долга требует передачи части реального продукта страны другим государствам. 
В 80-х годах многие государства пережили тяжелый экономический кризис после того, как у них образовалась значительная внешняя задолженность. Этим странам приходилось экспортировать больше, чем импортировать (создавая, таким образом, положительное сальдо внешней торговли) для того, чтобы получить возможность обслуживать эту задолженность, то есть выплачивать проценты и основную часть долга по своим старым долгам. Такие государства, как Бразилия и Мексика, были вынуждены направлять от одной четвертой до одной третьей части экспортной выручки на обслуживание своего внешнего долга. Кроме того, бремя обслуживания долговых обязательств вызывает сужение возможностей потребления государства. 
Следует отметить, что абсолютная сумма долга малопоказательна для экономического анализа, поэтому внешний долг оценивают по таким показателям, как доля внешнего долга к ВВП, отношение годового объема выплат по внешнему долгу к объему валютных поступлений за год. Последний показатель не должен превышать 25%. [1, с.427] 
Внутренний долг - долг государства населению, субъектам хозяйствования своей страны. Внутренний долг порождается бюджетным дефицитом, так называемым долговым финансированием. Государственные займы выпускаются на различные сроки, поэтому государственный долг может быть краткосрочным (до 1 года), среднесрочным (до 5 лет) и долгосрочным (свыше 5 лет). Наиболее обременительными являются краткосрочные долги, ибо дата их погашения наступает очень быстро, а проценты по таким займам довольно высокие. Негативным последствием роста внутреннего долга является увеличение суммы процентных выплат по нему. Если в экономике наблюдается стагнация или спад производства, то процентные выплаты могут оказаться неподъемными для страны. Поэтому необходимо постоянно отслеживать динамику соотношения между внутренним долгом и объемом национального производства. Если темпы роста внутреннего долга обгоняют темп роста валового внутреннего продукта, то доля государственного долга в последнем увеличится. Чтобы при этом его последствия не стали слишком тяжелыми для экономики, правительство должно предпринять определенные меры по управлению долгом. Это могут быть инфляция; введение специальных налогов; секвестирование бюджета.

- Если государство финансирует дефицит бюджета путем выпуска денег, то это приводит к инфляции. Она обесценивает номинальный внутренний долг и процентные выплаты по нему. 
         - Введение специальных налогов или повышение налоговых ставок позволит в краткосрочном периоде увеличить доходы бюджета, а значит уменьшить государственный долг. В долгосрочном временном интервале это может привести к сокращению производства, сужению базы налогообложения и, следовательно, к уменьшению налоговых поступлений в казну. 
        - В некоторых странах целесообразно прибегнуть к сокращению государственных расходов путем секвестирования. Секвестирование – равномерное уменьшение расходов и ассигнований по статьям государственного бюджета. [3, с. 211] Обратимся теперь к потенциально более серьёзной проблеме. Государственный долг все же может послужить источником реального экономического бремени для грядущих поколений, в частности потому, что под воздействием долга, будущие поколения наследуют меньший запас инвестиционных товаров. Такое развитие событий связано с эффектом вытеснения, который заключается в том, что дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок и к сокращению частных инвестиционных расходов. Если это происходит, то будущим поколениям достанется экономика, обладающая меньшим производственным потенциалом, и при прочих равных условиях их уровень жизни окажется ниже, чем в ином случае. Предположим, что экономика функционирует на уровне производства при полной занятости и бюджет изначально сбалансирован. Теперь по тем или иным причинам правительство увеличило объем своих расходов. Давайте рассмотрим 2 сценария развития событий, которые ведут к разным результатам. Первый сценарий. Допустим, что упомянутое нами увеличение государственных расходов финансируется за счет повышения налогов – скажем, индивидуального подоходного налога. Как известно, большая часть дохода используется на потребление, поэтому потребительские расходы сократятся почти на столько же, на сколько возросли налоги. Таким образом, основное бремя увеличения государственных расходов примет на себя нынешнее поколение: ему достанется меньше потребительских товаров. Второй сценарий. Теперь предположим, что увеличение государственных расходов финансируется за счет наращивания государственного долга. Это означает, что правительство выходит на денежный рынок и вступает в конкуренцию за финансовые ресурсы с частными заемщиками. При данном уровне предложения денег это увеличение спроса на деньги приведет к росту процентной ставки, то есть “цены”, уплачиваемой за пользование деньгами и, следовательно, к сокращению частных инвестиций. государственных расходов. Если прирост государственных расходов складывается из затрат потребительского характера – субсидий на школьные завтраки или оплаты автомобилей для правительственных чиновников, тогда вывод из нашего второго сценария вполне справедлив. В этом случае запас накопленного капитала, который поступит в распоряжение будущих поколений, не должен сократиться, скорее изменится его структура: увеличится доля государственного капитала и уменьшится доля частого. [11, с.422] Чтобы понять, как государственный долг и дефициты влияют на экономику, полезно отдельно проанализировать краткосрочный и долгосрочный результаты. В краткосрочном плане размер государственного долга является заданной величиной, и дефицит может оказывать влияние на цикл деловой активности и баланс “сбережения-инвестиции”. Краткосрочное воздействие бюджетных дефицитов на экономику обозначается термином “вытеснение”. В долгосрочном плане, который удобно анализировать как экономику с полной занятостью, государственный долг влияет на формирование капитала и уровень потребления будущих поколений. Эта проблема известна как “долговое бремя”. 
    Возможно, наиболее серьезное последствие большого государственного долга состоит в том, что он вызывает “замещение” капитала в структуре богатства, которым владеет частный сектор. Вследствие этого темпы экономического роста замедляются, и происходит снижение уровня жизни в будущем. 
    Как выглядит механизм влияния государственного долга на запас капитала? Люди накапливают богатство с разными целями, к примеру, для того, чтобы обеспечить себе достойную старость, получить образование и улучшить свои жизненные условия. Мы можем поделить активы, которыми владеют люди на две группы: государственные долговые обязательства и материальные активы в виде зданий и сооружений, а также финансовые активы, такие как акции корпораций. 
    Влияние государственного долга проявляется в том, что люди накапливают все больше государственных долговых обязательств вместо того, чтобы увеличить запас частного капитала, что приводит к “замещению” частного запаса капитала граждан государственным долгом. Нужно сказать, что на практике полное замещение случается редко. Увеличение государственного долга может вызвать повышение ставок процента и таким образом оказать стимулирующее влияние на внутренние сбережения. [12, с. 123] Основной смысл долгосрочного влияния большой государственной задолженности на экономический рост можно свести к следующему: крупный государственный долг влечет за собой снижение темпов роста потенциального выпуска, поскольку происходит замещение частного капитала, рост неэффективности в результате повышения налогов и вынужденное сокращение потребления, связанное с необходимостью обслуживания внешнего долга. Рост дефицита бюджета поднимает процентные ставки внутри страны по сравнению с другими странами мира. Привлекаемые высокими ставками процента, иностранные инвесторы приобретают большинство ценных бумаг, выпускаемых государством для финансирования дефицита госбюджета. Далее высокие процентные ставки, обеспеченные эмиссией государственных ценных бумаг, увеличивают процентные ставки и на конкурентных рынках ценных бумаг негосударственных структур. Это способствует исчезновению ценных бумаг с внутреннего рынка и перемещению их за рубеж. В будущем же погашение указанной части долга станет реальной обузой для экономической системы, а утверждение о том, что “мы должны сами себе”, в данном случае окажется роковой ошибкой. [2, с.332] 
Большой внешний долг снижает международный авторитет страны и может осложнить получение новых иностранных займов. Поэтому правительство принимает определенные меры, чтобы уменьшить внешний долг. Оно может использовать для погашения части долга золотовалютные резервы страны, с согласия кредиторов может переоформить кратко- и среднесрочную задолженность в долгосрочную или отсрочить выплату внешнего долга. С согласия кредиторов правительство может переоформить краткосрочную и среднесрочную задолженность в долгосрочную или отстрочить выплату внешнего долга. [3, с.213]

2.2. Внешний и внутренний  долг Республики Беларусь 
 
Согласно Закону Республики Беларусь ‘О внешнем государственном долге’ от 22.06.1998 под внешним государственным долгом в Республике Беларусь понимается общая сумма основного долга Республики Беларусь и ее резидентов по внешним государственным займам на определенный момент времени. При этом, внешние государственные займы – это внешние займы, по которым возникают обязательства Республики Беларусь как заемщика, эмитента ценной бумаги или гаранта. Внешние государственные займы в Республики Беларусь привлекаются и используются для реализации следующих конкретных целей:

- Покрытие дефицита республиканского бюджета

- Пополнение валютных резервов Республики Беларусь 
          - Реализация инвестиционных проектов и государственных программ в соответствии с приоритетными направлениями развития экономики республики 
         - Решение острых социальных и экологических проблем, ликвидация последствий стихийных бедствий

- Импорта сырья, энергоресурсов и других необходимых продуктов и товаров в случае критического положения в обеспечении ими республики

- Поддержки экономических  реформ Главными органами, осуществляющими процесс регулирования внешней государственной задолженности в Республики Беларусь, является Правительство, Национальный банк и Министерство финансов. 
      Современное состояние внешней государственной задолженности Республики Беларусь характеризуется рядом показателей, основным из которых является структура внешнего государственного долга. Внешний государственный долг Беларуси начал формироваться с 1992г. и к концу 1995г. достиг 1,5 млрд. долл. США, ежегодно увеличиваясь примерно на 15-20%. С подписанием соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией об урегулировании претензий финансового характера была списана задолженность Беларуси перед Россией за энергоносители и по техническим кредитам, в результате чего внешний государственный долг снизился к концу 1996г. до 950 млн. долл. США. 
Что касается структуры долгам с точки зрения его временных характеристик (средне- и долгосрочные против краткосрочных обязательств) и субъектов заимствования, то задолженность государства, являющаяся по большей части долго- или среднесрочной, образует приблизительно 40% величины совокупного долга; остальные 60% приходятся на обязательства резидентов Республики Беларусь, относящиеся, в основном, к краткосрочным. 
Наибольшую долю в кредитном портфеле страны составляют займы МВФ, МБРР, ЕБРР, Германия, США и Россия, которая является крупнейшим кредитором Беларуси с учетом задолженности страны за поставляемые природные ресурсы, а также по другим торговым операциям. Предоставление Беларуси кредитов международными финансовыми организациями было связано с поддержкой рыночных реформ в стране. 
Внешний госдолг Беларуси сократился за ноябрь 2011г. на 1,3% до 599,8 млн. USD на 1 декабря. С начала года внешний госдолг сократился на 20,8%. При этом вся его сумма приходится на долгосрочную задолженность, которая по итогам января – ноября была на 18,5% ниже, чем на начало года. Краткосрочную задолженность правительство полностью погасило в сентябре 2011 года. В январе – ноябре расходы республиканского бюджета на обслуживание внешнего госдолга составили 60% от плана на год. На погашение основной суммы внешнего госдолга была направлена сумма, эквивалентная 139,4 млрд. руб. В структуре внешнего госдолга доля прямого долга правительства составляет около 47,7%, иностранные кредиты, полученные субъектами хозяйствования под гарантии правительства- 52,3%. [13, с.6] В общей сумме внешнего долга основная часть обязательств составили привлеченные из-за рубежа ссуды – 1927,3 млн. USD, текущая задолженность за импорт товаров и услуг – 836,3 млн. USD, просроченная задолженность за импорт товаров и услуг – 378,9 млн. USD, обязательства по кредитам, предоставленными резидентам РБ иностранными “материнскими” компаниями – 322,5 млн. USD, обязательства банковской системы по счетам и депозитам нерезидентов – 233,3 млн. USD. 
Государство полностью и в срок рассчиталось по международным обязательствам. Государственный долг невелик и составляет 741 млн. USD. [7, с.6] Внутренний государственный долг Беларуси – увеличился в ноябре на 0,2% по сравнению с октябрем и составил на 1 декабря 2,619 трлн. руб. без учета кредитов в национальной валюте, полученных субъектами хозяйствования под гарантии правительства. [13, с. 6] 
В структуре внутреннего государственного долга доля кредитов, предоставленных в предыдущие годы Нацбанком Беларуси на финансирование дефицита республиканского бюджета, составляет примерно 37%, долговые ценные бумаги правительства – 47%, прочие обязательства – 16%. Внутренний долг по итогам января- ноября вырос на 20,5% и с учетом инфляции увеличился на 7,5%. Абсолютный его прирост за январь – ноябрь составил 445,5 млрд. руб., или 1% от ВВП. Расходы бюджета на обслуживание внутреннего госдолга составили в январе- ноябре 86% от плана на год. В его структуре доля кредитов, предоставляемых Нацбанком на финансирование дефицита республиканского бюджета, составляет примерно 34%, долговые ценные бумаги правительства – 51%, прочие обязательства – 15%. [13, c.6].

 
 
Воздействие бюджетного дефицита на экономику  в решающей степени определяется способом его финансирования. Аналитические  классификации способов финансирования могут быть различными - внутреннее и внешнее, добровольное и обязательное, банковское и небанковское, инфляционное и неинфляционное. Последняя классификация  представляется наиболее значимой с  макроэкономической точки зрения, так  как практика свидетельствует о  том, что ни один из способов финансирования дефицита государственного бюджета  не является полностью неинфляционным и не имеет абсолютных преимуществ перед остальными. При определении источников покрытия бюджетного дефицита необходимо стремиться не прибегать к эмиссии, а использовать ее только в экстренных случаях. Эмиссия, не обусловленная потребностями товарооборота, должна рассматриваться как исключительная и недопустимая мера, нарушающая законы денежного обращения. Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг, а также использования разнообразных форм государственного кредита. Рациональное сочетание безинфляционных источников позволит получить наибольший эффект. При разработке стратегий бюджетно-налоговой политики необходимо оценивать возможные результаты с точки зрения динамики уровня инфляции, величины “эффекта вытеснения” и состояния платежного баланса при сопоставлении следующих основных вариантов финансирования бюджетного дефицита:

1) кредитно-денежной эмиссии (монетизации);

2) долгового финансирования (внутреннего и внешнего);

3) увеличения налоговых поступлений.

В случае монетизации дефицита (то есть внутреннего банковского  финансирования) нередко возникает  сеньораж – доход государства  от печатания денег. Сеньораж является следствием превышения темпа роста  денежной массы над темпом роста  реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. Монетизация дефицита государственного бюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляется в других формах – например, в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. Дефицит госбюджета, который непосредственно финансируется Центральным банком, оказывает сильное отрицательное воздействие на платежный баланс, поскольку происходит рост предложения денег, и на руках населения накапливается избыток наличных средств.

Монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех  случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает  льготное финансирование из иностранных  источников, а возможности внутреннего  долгового финансирования также  практически исчерпаны. 
Внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации. Однако этот способов не устраняет угрозы роста инфляции, а только создает временную отсрочку для него. Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное давление окажется слабее, чем при их размещении в Центральном банке. 
Внешнее льготное финансирование бюджетного дефицита (например, получение безвозмездных субсидий из-за рубежа или льготных займов по низким ставкам с длительными сроками погашения) является наиболее привлекательными, так как в этом случае дефицит не только не оказывает негативного воздействия на экономику, но и может оказываться весьма полезным, если такое финансирование связано с производительным использованием ресурсов. Использование внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита оказывается относительно эффективным, когда уровень внутренних процентных ставок превышает среднемировой и имеется возможность относительно стабилизировать валютный курс [1, с.86-89]. Необходимо для нивелирования отрицательных последствий бюджетного дисбаланса разработать государственную программу сокращения бюджетного дефицита. При разработке программы сокращения бюджетного дефицита необходимо использовать мировой опыт. В мировой практике для снижения бюджетного дефицита широко используется такая форма, как привлечение в страну иностранного капитала. С его помощью решается несколько задач, не только фискального, но и экономического характера:

1) сокращаются бюджетные  расходы, предназначенные на финансирование капитальных вложений;

2) расширяется база для  производства товаров и услуг;

3) появляется новый налогоплательщик;

4) улучшается состояние  платежного баланса.

Понимая выгодность политики привлечения в страну иностранного капитала, все страны, включая и  экономически развитые, стремятся поощрять импорт капитала, доводя его до значительных размеров. В конце 80-х гг. на долю развитых капиталистических стран  приходилось почти 80% ввоза иностранных  прямых инвестиций, в том числе  на США – 43,8%, где доля импортируемого капитала достигла 22% совокупных инвестиций в американскую экономику. Для стимулирования прямых инвестиций США освободили инвесторов от уплаты налогов. В результате такой  политики благоприятствования прямые инвестиции в экономику США увеличились  за 7 лет в 3 с лишним раза. [19, с.35] В основе концепции сокращения бюджетного дефицита должно лежать следующее положение: без обеспечения динамизма в развитии экономики и повышения ее эффективности невозможно добиться финансовой устойчивости государства, оздоровления государственного бюджета, какие бы прогрессивные меры ни применялись. Следует отметить, что в бюджетной политике нашего государства реализуется пассивная форма дефицита, которая носит "потребительский" характер. Это значит, что большая часть бюджетных средств направляется на социальную поддержку населения, финансирование образования, культуры, здравоохранения, управление, оборону, а также - на поддержку нерентабельных предприятий государственного сектора. Понятно, что значительная часть этих расходов носит общегосударственный характер, в связи с чем сокращать их следует очень осторожно. Тем не менее, дальнейшая бюджетная политика государства должна предусматривать переход от пассивной к активной форме бюджетного дефицита, которая предполагает возможность дефицитного финансирования только тех расходов, которые способствуют экономическому росту. Но даже в этом случае бюджетные ассигнования должны выделяться под обоснованную программу и по мере получения определенного эффекта. 
В перечень конкретных мероприятий по сокращению бюджетного дефицита следует включить такие, которые, с одной стороны, стимулировали бы приток денежных средств в бюджетный фонд страны. Итак, сокращение бюджетного дефицита должно осуществляться по специально разработанной программе. Она должна предусматривать следующие меры:

1) повышение эффективности  общественного воспроизводства,  которое будет способствовать  росту финансовых ресурсов —  основного источника увеличения доходов бюджета;

2) дальнейшее развитие и укрепление рыночных отношений, проведения рыночных реформ; разгосударствление и приватизация собственности (имеется в виду, что рациональное сокращение сферы государственной экономики позволит сократить бюджетное финансирование);