Ведущие научные школы государственного управления в странах запада

       13. Инициатива - свобода предложения  и осуществления планов,

       14. Единение персонала - сила предприятия  в том, чтобы использовать способности  всех, вознаграждать заслуги в  каждого, не нарушая гармонии  отношений.⁴⁴ 

       Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф.Тейлора, Г.Эмерсона, Г.Форда). Они составляют «золотой фонд» школы «научного менеджмента» с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.

       Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ - американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов. М.Прело подчеркивал: «Институты составляют самую надежную часть политической науки». М.Дюверже справедливо указывает, что концепция института привела к расширению рамок исследования и изменению самого его характера. «Отныне, - пишет он, - стали изучать не только те государственные институты, которые регламентируются правом, но главным образом те институты, которые полностью или частично им игнорируются, существуют помимо права, например общественное мнение группы, давления, пресса и т.д.»⁶

       Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политологам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности, неправовые социальные нормы.

       Несмотря  на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия «институт». Здесь довольно резко противостояли позиции М.Прело и М.Дюверже.

       М.Прело  различает «институты-организмы» и «институты-вещи». По его мнению, институт-организм - это «человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам»⁷. Что же касается института-вещи, то он представляет собой «не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права»⁴⁸.

       Институциональная связь, утверждает политолог, может  быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потребность в своем постоянстве придают институту свойства, отличающие его от простого центра переплетения интересов. Институциональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторонним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля института, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли институт существует не только в сознании его членов, перед посторонними он приобретает черты личности. Институт может вступать в фактические и правовые отношения. Его связи с другими институтами могут быть также институционализированы⁴⁹. Аналогичных взглядов на институты придерживались Ж.Бюрдо, Ж.Ведель, А.Ориу и другие политологи. Именно в таком виде теория институтов получила широкое распространение до начала 70-х годов. Особенность институционализма заключалась в том, что, отвергая юридические «крайности» нормативизма и тем самым допуская использование политических понятий, он в то же время стремился дать юридическую трактовку вопросов государственного управления.

       В начале 70-х годов М.Дюверже выработал  новое понятие института. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отличается от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институциональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки»⁶⁰. Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления.

       Французский политолог различает также два  типа институтов. Одни - простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассоциации. М.Дюверже решительно выступает против тех, кто рассматривает в качестве институтов только последние. «В действительности, - утверждает он, - технические и материальные элементы, которые отличают «организации» от простых «систем отношений», вторичны по отношению к структурным моделям»⁶¹. Организация выступает у Дюверже главным образом как внешность института, не всегда соответствующая его глубинной реальности. «Более операционально и более соответствует фактам, - заключает свои рассуждения политолог, - ставить на первый план единство понятия института в широком смысле. противопоставляя его простым случайным отношениям, не копируемым со структурной модели»⁶². Подобная трактовка понятия института приводит к его заметному расширению. Так, М.Дюверже рассматривает в качестве институтов статус личности, ее социальные роли, социальные группы. Все эти явления оставались прежде за рамками традиционной теории институтов.

       Анализируя  второй элемент института - коллективные представления, убеждения, верования, М.Дюверже отмечает, что не имеет значения, соответствуют эти представления реальности или они иллюзорны; существенно то согласие, которое они привносят в социальную группу. «Все институты, - считает политолог, - есть одновременно структурная модель и совокупность коллективных представлений, имеющих большую или меньшую связь с ценностями. Таким образом, все институты более или менее соотносятся с «системой ценностей»⁶³.

       На  основе теории институтов во французской  школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова - институт как таковой, в котором воплощается власть.

       Несомненно, институциональная концепция государства является более гибкой по сравнению с юридической. Государство - юридическое лицо - это единство, выражающее лишь факт организованного существования большого числа людей на одной территории и наличие единой власти, представленной органами государства. Институционализм идет дальше: он выдвигает на первый план «общее дело», задачу, цель, которым служит государство. Тут речь идет об активном сосуществовании, о наличии якобы общих задач, причем постоянных, которые цементируют всех членов общества в единое государство.

       Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.

       В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране⁵⁴. М.Дюверже подчеркивает в своей книге «Шах королю», что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.

       Близость  общественных наук к политическим и  государственным запросам - достаточно типична для Франции. Еще со времен Вольтера и Монтескье наука активно влияла на развитие французской государственности. Причем выработка теоретических концепций не была и не является монополией ученых-политологов, социологов, юристов или историков. Напротив, в роли теоретиков выступали и выступают общественные и политические деятели, публицисты и литераторы.

       Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мнению многих ученых и государственных деятелей страны, отсутствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского общества. В своей книге «Правительство Франции» видный политолог и публицист П.Авриль замечает: «Необходимо, наконец, чтобы какая-то государственная организация обеспечивала на национальном уровне связь между властью и гражданами, до сих пор эта проблема не решена»⁵⁶. Подобное заявление как нельзя лучше характеризует атмосферу поиска выходов из кризисной ситуации.

       Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов - таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей. «Вмешательство центральной власти в деятельность местных органов, вплоть до мельчайших деталей, раздражает французов и удивляет иностранцев, - пишет П.Авриль, отмечая изолированность бюрократических органов, находящихся на верхней ступени иерархии власти. Нельзя забывать, что современная французская администрация покоится на остатках администрации» старого режима, который пал из-за отказа провести реформы⁵⁶.

       Поиском путей преодоления кризиса государственной  власти отмечены работы многих французских политологов. Ф.Гогель и А.Гроссье в своей книге «Политика во Франции» подчеркивают антигосударственность французов, отмечают глубокое недоверие к государству, невольное стремление его ослабить. Однако оба автора убеждены, что «французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству». В этом отношении, утверждают французы, у Франции много общего с Россией, в отличие от Англии и Германии⁵⁷.

       Ф.Гогель и А.Гроссье убеждены, что именно факторы субъективного порядка особенно дестабилизируют государственные институты во Франции. Авторы предупреждают о возможном возврате к тем временам, когда задачей глав правительств было не управление делами страны, а стремление удержаться у власти. «Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественными делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направления деятельности подчиненных им служб, выступают в качестве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением»⁵³.

       Количество  исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, - заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов реформистской теории «участия» была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э.Фором. Он оживил идею «общественного договора» Ж.-Ж.Руссо, предлагая всем социальным и политическим силам Франции объединиться для стабилизации государственной власти и процветания экономики.             

       Концепция Э.Фора достаточно радикальная. Сам  автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: «В действительности речь идет о социализме через участие»⁶⁹. Э.Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма через участие». Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

       Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М.Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, чтобы «политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего», а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого⁶⁰.

       В обширной главе «Природа власти»  М.Понятовский пытается доказать, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: «Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным. Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании»⁶¹.