Административно-государственное управление как наука

     Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к «нивелированному» подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

— повышенной социальной оценкой «чина», защищенного  административными и уголовными нормами;

— построением  ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

— пожизненным  статусом «чина» и «службы»;

— регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

— карьерным  принципом перемещения в ранговой иерархии.

     Властное  положение бюрократии основывается также на владении техникой управления, содержание которой имеет два основных аспекта. Прежде всего, это специальные знания, полученные профессиональными государственными служащими в результате подготовки в соответствующих областях АГУ. Затем, важное, значение имеют знания правил бюрократического процесса в самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать технику управления, используя для этого такие приемы, как засекречивание информации, защита «служебной тайны» и т.д. Вебер предупреждал, что по мере роста самостоятельности, бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамки собственной юрисдикции.

     Сам Вебер считал идеальным административно-государственное  управление, построенное на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача служащих государственной администрации при этом заключается только в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего и разрабатывались определенные правила государственного администрирования. Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. М. Вебер считал также, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего беспристрастно — данное требование применимо даже к так называемым «политическим» управленческим чиновникам — по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», то есть жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio — без гнева и пристрастия должен он вершить дела.    Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик — бороться. Ибо принятие

решений, борьба и страсть — суть стихии политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника.

       В случае, если вышестоящее учреждение настаивает на приказе (кажущемся чиновнику ошибочным), дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат. Напротив, честь политического вождя есть исключительная личная ответственность за то, что он знает, ответственность, отклонить которую или сбросить с себя он не может и не имеет права.

     Идеи  М. Вебера, В. Вильсона. Ф. Гуднау оказали  значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах.

     С 1900 г. изучение теории административно-государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1948 г. ООН вынесла рекомендацию о необходимости преподавания политических наук в высших учебных заведениях. С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам государственно-административной деятельности.

     Помимо  этого, в рамках Программы Развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области административно-государственного управления. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информацией в области государственно-административной деятельности. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению основных вопросов административно-государственного управления.

     Более чем за четверть века экспертами ООН проделана значительная работа по развитию и популяризации науки административно-государственного управления. Были составлены и продолжают осуществляться программы развития административно-государственного управления по отдельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области административно-государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала. Важное значение имеет также разработка категориального аппарата и методологии теории административно-государственного управления в материалах международных совещаний экспертов ООН. Сегодня можно говорить о том, что теория административно-государственного управления получила международное признание и официальный статус самостоятельной научной дисциплины.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Объект, предмет и методология теории административно-государственного управления 

     Начнем  с определения объекта и предмета этой науки. Объектом теории административно-государственного управления является государственно-административная деятельность. На 2-м Совещании экспертов ООН было дано определение государственно-административной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

     В свете этого определения предметом  теории административно-государственного управления является научное обоснование  процесса достижения оптимального государственного управления путем организации . Американский политолог М. Даймок в своей работе «Философия администрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ».

     Можно выделить несколько блоков проблем, которыми сегодня занимается теория административно-государственного управления. Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государственных организаций, проблем централизации и децентрализации, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы.

     Второй  большой блок проблем — подготовка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной  структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и стилю работы профессиональных государственных служащих, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом.

     Третьим направлением исследований является техника  государственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

     Далее каждое из отдельных направлений  административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д. Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются более специализированными, но в то же время они в большой степени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена.   Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчеркивал: «дело теоретика-философа — указать истинные цели государства; дело же политика-практика — найти соответствующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий (например, теории конфликта и консенсуса, принятия решений, политического прогнозирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.

     Необходимо  подчеркнуть также, что административно-государственное  управление включает в себя как статику, так и динамику, воплощающихся, соответственно, в административно-государственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, незавершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в силу этой незавершенности и открытости мира политического, теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне.

       Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый исторический период статики административно-государственного управления. С этой точки зрения, теория административно-государственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать и существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, и политический процесс, где доминируют переменные величины. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.Функции государственного управления 

     В целом основные функции государственного управления условно делят на три категории:

1. Функции верховной власти: оборона; поддержание и развитие внешних связей; полицейская служба; судопроизводство; общественное положение; отношения с религиозными учреждениями; функционирование политических институций и другие, относящиеся к социально-политической сфере. 
2. Экономические функции: государственные прерогативы в области денежного обращения; деятельность в области прикладных исследований в различных отраслях народного хозяйства; общая координация экономической политики и другие, относящиеся к социально-экономической сфере. 
3. Социальные функции: деятельность в области здравоохранения, социального обеспечения, развития жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, общественного питания, организации досуга и др.; улучшение окружающей среды; организация рынка труда; перераспределение доходов; общее и профессиональное образование, воспитание молодежи; развитие культуры и искусства, а также другие, относящиеся к социально-культурной сфере. Общая структура органов государственного управления. Во всех странах мира существуют одновременно центральные органы (парламент, глава государства и присоединенные к нему службы, глава правительства, министерства, ведомства, автономные административные организмы) и местные инстанции (внешние службы центральных администраций, общественные организации, учреждения регионального управления и др.). Основная характеристика административной структуры заключается в том, как распределяются между ее органами функции и власть. Разделение административных обязанностей между центральными и местными органами власти и управления в конкретный период и в конкретной стране не является результатом свободного выбора или продуманного расчета, а отражает ход административной истории конкретного государства, его национальных, культурных и политических особенностей. Поэтому количество и наименование министерств, ведомств, центральных управлений в различных странах разное. Различна в этой связи и эффективность государственного управления, во многом зависящая от оптимальной структуры управления. Достичь же такой структуры можно лишь через знание и использование законов социального управления с учетом национальной истории того или иного государства и особенностей социального развития конкретного общества.

       В наиболее общем виде структура государственного управления     представляет собой три основные ветви: власть законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную. Главой   государства, как правило, является президент (или монарх), главой   правительства — премьер-министр. В правительство входят различные министерства и ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро), выполняющие конкретные административные функции (например, министерство труда, министерство промышленности, министерство образования, министерство сельского хозяйства, министерство внутренних дел, министерство иностранных дел и др.). В структуру министерств и ведомств входят различные подразделения (главные управления, управления, отделы, подотделы, секторы, группы и др.), каждое из которых также специализируется на конкретной, но уже более узкой функции управления. Центральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти представлены в регионах местными органами власти (например, районными и городскими органами образования, занятости, здравоохранения, социального обеспечения и т. д.), которые осуществляют государственное управление и самоуправление на местном уровне, выполняя те или иные административные функции. В целом структура органов государственного управления соответствует определенному периоду развития общества и стоящим перед ним задачам социального устройства, что выражается в большей централизации или децентрализации администрирования, количестве центральных и местных органов государственного управления, распределении между ними управленческих функций, степени ответственности за их выполнение и др. 
      Таким образом, административно-государственное управление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики