Цели налоговой политики и методы их реализации

       3 Направления совершенствования реализации налоговой политики

       К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено  формирование основ современной  налоговой системы. В ходе проведенной  в Российской Федерации налоговой  реформы  был отменен ряд налогов, снижены ставки основных налогов, созданы условия для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение структуры налоговой системы, включая принятые подходы к налогообложению отдельных секторов экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для диверсификации экономики.

       В результате налоговая нагрузка на экономику  без учета нефтегазового сектора  снизилась до более низкого уровня по сравнению с налоговой нагрузкой  в странах с сопоставимым уровнем  бюджетных расходов. Невысоки по сравнению с большинством стран и налоговые ставки.

       Тем не менее современный этап развития российской экономики характеризуется  наличием множества специфических  для данного этапа проблем, среди  которых можно выделить недостаточный  уровень развития базовых институтов (включая институты правоприменения, обеспечения исполнения контрактов), уровень развития судебной системы, защиты прав собственности. В этих условиях проведенная в последние годы налоговая реформа является лишь одной из составных частей реформ, направленных на повышение конкурентоспособной налоговой системы.

         Принимая во внимание, что ожидаемые  структурные сдвиги в экономике  приведут к значительному снижению  доходов бюджетной системы (в  основном за счет сокращения  удельного веса нефтегазового сектора, снижения доли импорта в ВВП), а также учитывая ожидаемый в будущем рост социальных обязательств государства, не представляется возможным принятие мер налоговой политики, которые могут привести к дальнейшему существенному снижению бюджетных доходов.

       Поэтому направления налоговой политики на долгосрочную перспективу основываются на необходимости обеспечения принципов  нейтральности и справедливости налоговой системы и поддержания  такого уровня налоговой нагрузки, который, с одной стороны, не создает препятствий для устойчивого экономического роста и, с другой стороны, отвечает потребностям расширенного правительства в доходах для предоставления важнейших государственных услуг и выполнения возложенных на него функций.

       Таким образом, предстоит реализовать следующие меры долгосрочной  стратегии в области налоговой политики:

       1 Повышение эффективности налогового  администрирования. Собираемость  основных налогов может быть  обеспечена за счет сокращения  возможностей уклонения от уплаты  налогов. При  этом необходимо обеспечить снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового законодательства и создающих препятствия для развития инновационного сектора экономики, активизации инвестиционных процессов. Надо продолжить работу по внедрению административных регламентов деятельности налоговых органов. Эффективность работы налоговых органов должна оцениваться на основании открытых критериев, учитывающих в том числе качество обслуживания налогоплательщиков.

       2 Реформирование единого социального налога и введение страховых взносов для работодателя.

       Наиболее  масштабным изменениям в плановом периоде  будет подвергнут единый социальный налог (включая взносы на обязательное пенсионное страхование). Реформа этого  налога будет направлена на предотвращение дальнейшего снижения эффективной ставки, которое наблюдается в силу особенностей конструкции единого социального налога (ЕСН).

       В настоящее время ЕСН взимается  по регрессивной шкале ставок, причем действующие пороги регрессии не индексировались с момента их введения. В связи с этим эффективная ставка единого социального налога (отношение фактических совокупных поступлений ЕСН и взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет расширенного правительства к налоговой базе, которой является начисленная зарплата и прочие виды выплат) с 2006 г. снижается темпами, составляющими около 1 процентного пункта в год. По оценке Минфина России, в отсутствие индексации порогов регрессии величина эффективной ставки налога по итогам 2009 г. может снизиться на 4 процентных пункта по сравнению с величиной, зафиксированной в 2005 г.

       При принятии решения о переходе к  регрессивной шкале ставок ЕСН не предполагалось, что эффективная  налоговая ставка будет снижаться, поэтому для предотвращения дальнейшего  ее падения необходимо принять решение о восстановлении ставки ЕСН на уровне 2005 г. уже начиная с 1 января 2010 г., недопущении ее снижения в будущем, а также принять иные меры, направленные на обеспечение полной уплаты ЕСН всеми налогоплательщиками, выплачивающими доходы по трудовым и гражданско-правовым договорам.

       Предлагается  начиная с 2010 г. ЕСН заменить страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями, в пенсионный фонд, фонд медицинского страхования и фонд социального  страхования./14/

       Стоит отметить, что индексация порогов регрессии начиная с 2010 г. таким образом, чтобы обеспечить установление страховых взносов на уровне эффективной ставки ЕСН, зафиксированной в 2005 г., не означает повышения уровня налоговой нагрузки на фонд оплаты труда. Скорее, период постоянного снижения эффективной ставки налогообложения фонда оплаты труда в течение 4 лет с 2006 по 2009 г. надо рассматривать как период предоставления временной налоговой льготы налогоплательщикам.

       На  решение перечисленных выше задач  будут направлены следующие изменения в законодательство, которые вступят в силу с 1 января 2010 г.:

       1) В условиях 2010 г. эффективная ставка  взносов в фонд социального  страхования остается неизменной  по отношению к действующему  законодательству (табл. 1), ставка в  фонд медицинского страхования увеличивается на 2 процентных пункта (повышение тарифа на работающее население)./16/

       Таблица 1 – Предлагаемые ставки взносов, %, по различным направлениям 

       2) Налоговый кодекс будет содержать  положения, предусматривающие автоматическую  ежегодную индексацию указанных  выше порогов регрессии на  величину, соответствующую прогнозируемому  приросту номинальной заработной платы.

       3) Будут установлены единые шкалы  ставок взносов для всех налогоплательщиков, за исключением налогоплательщиков-организаций  и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой  особой экономической зоны, и налогоплательщиков-организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий. Для последних двух категорий налогоплательщиков льготные шкалы ставок взносов (параметры которых также будут подлежать ежегодной индексации) будут отменены, начиная с 2020 г.

       4) Организации и индивидуальные  предприниматели, применяющие специальные  налоговые режимы в виде единого  сельскохозяйственного налога, упрощенной  системы налогообложения и системы  налогообложения в виде единого  налога на вмененный доход, будут уплачивать страховые взносы по общим правилам. Из Налогового кодекса РФ будут исключены положения, разрешающие уменьшать сумму единого налога, уплачиваемого в рамках перечисленных специальных налоговых режимов, на сумму уплаченных взносов. При этом организации и индивидуальные предприниматели, применяющие единый сельскохозяйственный налог и упрощенную систему налогообложения с объектом налогообложения «доходы, уменьшенные на величину расходов», получат возможность включать сумму уплаченных взносов в состав расходов, уменьшающих налоговую базу.

       5) С 2010 г. следует перейти на  общий порядок взимания страховых  взносов в рамках всех специальных  налоговых режимов.

       Кроме того, предлагается ввести взносы, уплачиваемые работниками 1967 г. рождения и моложе, по ставке 3% от налогооблагаемой зарплаты в пределах до 1100 тыс. руб. в год. Взносы будут зачисляться на индивидуальные счета для формирования накопительной части трудовой пенсии. В то же время половина взносов, уплачиваемых в настоящее время работодателями и направляемых на накопительные счета, передается на финансирование страховых пенсий.

       В 2020 г. в связи с ухудшением соотношения  численности работников и пенсионеров  ставка пенсионных взносов, уплачиваемая работодателями на зарплату, должна быть увеличена в первом диапазоне на 3%. Эти средства будут направлены на финансирование страховой части пенсий.

       3 Совершенствование налогообложения  добычи нефти. Необходимо постепенное  изменение системы налогообложения  добычи нефти, которое подразумевает  изменение критериев предоставления налоговых каникул либо применение территориального понижающего коэффициента к ставке налога на добычу полезных ископаемых. В частности, для учета существенных различий в условиях добычи нефти, а также повышения эффективности системы предоставления подобных льгот возможно принятие новых мер, стимулирующих разработку выбранных месторождений и месторождений, разработка которых связана с повышенными затратами (мелкие месторождения).

       Однако  надо учитывать, что специальная  система налогообложения добычи нефти, обеспечивающая значительную часть доходов бюджетной системы, позволяет поддерживать относительно низкий уровень налоговой нагрузки на прочие сектора экономики. Поэтому количественные характеристики существующей системы изъятия рентных доходов у нефтяной отрасли (объем поступающих в бюджет доходов) в среднесрочной перспективе будет являться важным фактором бюджетной стабильности налогового бремени в прочих секторах.

       В долгосрочной перспективе (2014-2015 гг.), по мере наработки соответствующих методов налогового администрирования, возможен переход к налогообложению добавочного дохода, получаемого при добыче углеводородного сырья, рассчитываемого по четко установленным правилам.

       4 Переход на новые принципы  налогообложения добычи природного газа, которые будут направлены на выравнивание налоговой нагрузки при добыче природного газа и нефти с одновременной дифференциацией налоговых ставок в зависимости от условий добычи. Планируется поэтапная отмена нулевой ставки НДПИ в части технологических потерь и попутного газа.

       5 Введение налога на недвижимость. В долгосрочной перспективе предполагается  создать эффективную систему  налогообложения недвижимости как  один из важнейших источников  доходов региональных местных  бюджетов. Для этого требуется создание кадастра объектов недвижимости в сжатые сроки, а также разработка и принятие методики массовой оценки недвижимости на основе данных кадастра.

       Среди прочих, менее значимых мер, которые  будут направлены на повышение эффективности  налоговой системы в долгосрочной перспективе, можно отметить:

       1) Создание эффективной системы  контроля за трансфертным ценообразованием  с целью недопущения использования  этого инструмента для минимизации  налоговых обязательств, а также  внедрение системы консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.

       2) Повышение нейтральности налога  на добавленную стоимость: совершенствование  процедур исчисления и возмещения  налога.

       3) Повышение эффективности налога  на прибыль организаций, для  чего следует построить систему налогового администрирования таким образом, чтобы все необходимые для ведения бизнеса и документально подтвержденные расходы принимались к вычету, за исключением тех видов расходов, в отношении которых установлен прямой запрет. Кроме того, надо добиться унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а также  принять решения, направленные на совершенствование амортизационной политики.

       4) Постепенное повышение ставок, акцизов  с целью придания большей значимости  этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов. Одновременно нужно внедрять дифференциацию ставок акцизов на моторное топливо в зависимости от его экологического класса и унификацию ставок на бензины с различным октановым числом. При проведении акцизной политики необходимо добиться гармонизации ставок акцизов на табачные изделия с сопредельными странами.