Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в регионе

Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в регионе

1. Формирование бюджета региона.

1.1 Экономическое содержание и особенности формирования регионального бюджета.

Бюджет любого уровня – это основополагающий документ, определяющий систему взаимоотношений  в сфере государственных или  муниципальных финансов. По существу он является программой производства и перераспределения общественных благ.

Экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены  природой и функциями государства, нуждающегося в денежных ресурсах для  осуществления своих функций.

Государственный бюджет рассматривают в совокупности: как объективную экономическую  категорию (обусловленную функциями  государства), как систему денежных отношений, как основной централизованный фонд денежных средств, как основной финансовый план государства, как важнейший  финансовый регулятор (инструмент государственной  финансовой политики), как показатель движения денежной наличности, ежегодных  доходов и расходов государства.

Бюджет можно  охарактеризовать с нескольких позиций, отражающих комплексность, присущую понятию "бюджет". Исходя из ресурсного признака, бюджет следует рассматривать как фонд денежных средств государства, образованный посредством обособления части валового внутреннего продукта, из финансового – как совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием централизованных денежных фондов государства в процессе перераспределения валового внутреннего продукта; из правового – как юридически оформленный документ, необходимость которого обусловлена требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств; из функционального – как инструмент финансовой политики государства, функционирующий через систему налоговых ставок и льгот, политику государственных расходов, что оказывает определяющее влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.¹

Региональный  бюджет, являясь одним из основных инструментов перераспределения национального  дохода, созданного субъектом РФ, осуществляет регулирование территориальных  пропорций общественного воспроизводства, прежде всего в части установления равновесия между величиной созданного продукта и объемом конечного потребления территории, обеспечивая необходимый уровень доступности региональных благ.

Объем ресурсов, концентрируемый в региональных бюджетах, задает объективные границы  возможности региона осуществлять свободное волеизъявление в решении  всех вопросов внутренней жизни и  управлении собственным хозяйством. В условиях, когда формирование региональных бюджетов сосредоточено на проблемах  текущего финансирования и не предусматривает  прямых инвестиционных вложений в перспективные  отрасли региона, нельзя признавать эффективным бюджетное воздействие  на развитие территории.

С позиции системного подхода элементами бюджетной системы  являются различные бюджеты, но четко  не определено, что является системообразующей связью бюджетов.

Поскольку главной  формой финансовых взаимосвязей, обеспечивающей существование бюджетной системы, являются межбюджетные отношения, то бюджетная  система – это основанная на государственном  устройстве, регулируемая нормами права  совокупность бюджетов всех уровней  власти и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, находящихся во взаимосвязи друг с другом в процессе межбюджетных отношений. ²

Компромисс интересов  Федерального центра и регионов достигается  при условии обеспечения самостоятельной  финансовой базы регионов, при недостаточности  которой применяются различные  формы межбюджетных отношений, оказывающих  непосредственное влияние на финансовую устойчивость бюджетов субъектов РФ.

Оптимальное распределение  доходных источников между уровнями бюджетной системы выражается в  сокращение доли регулирующих налогов  и безвозмездной помощи, увеличении собственных доходов, и, следовательно, сокращении финансовой зависимости  нижестоящих бюджетов от вышестоящих. В этой связи межбюджетные отношения следует определить как отношения распределения расходных полномочий и доходных источников между различными бюджетами, а также оказания различных форм финансовой помощи в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов всех уровней. ³

Субъекты РФ участвуют  в межбюджетных отношениях "с  двух сторон": отношения между  Федеральным центром и субъектами РФ и отношения между субъектами РФ и муниципалитетами. Следовательно, формирование бюджета любого субъекта РФ следует рассматривать исключительно во взаимодействии с федеральным и местными бюджетами.

Формирование  бюджета как формы образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления, предполагает последовательное и взаимосвязанное  управление его доходами и расходами.

Однако в зависимости  от принятой концепции управления общественными  финансами приоритеты решения возникающих  проблем могут смещаться в  ту или иную сторону. Так, концепция  текущего сбалансированного бюджета  исходит из достижения целей бюджетной  политики в условиях жестких ограничений  величины потенциальных доходов  и источников финансирования бюджетного дефицита. Показатели бюджета в этом случае задаются состоянием экономики, но не являются инструментами стимулирования экономического роста.

Экономическое развитие Российской Федерации в последние  годы создало предпосылки для  перехода к концепции бюджета, сбалансированного  на основе долгосрочной оценки ситуации, что позволяет формулировать  стратегические цели и решать масштабные задачи стимулирования хозяйственных  процессов. Однако реальное внедрение  этой концепции управления общественными  финансами ограничено лишь сферой исполнения федерального бюджета. Региональные органы власти, испытывая дефицит инструментов бюджетного управления и ресурсов, ориентируются преимущественно  на решение текущих задач и  проблем краткосрочного характера.

Большинство субъектов  Российской Федерации принимают  дефицитные бюджеты, но их реальное исполнение в большинстве случаев в 2009-2011 гг. сопровождается превышением доходов  над расходами, что ведет к  усложнению организации бюджетного процесса и сдерживает оперативное  решение ранее отложенных актуальных задач социально-экономического развития, принижает роль бюджета в системе  экономических отношений.⁴

Сложившаяся модель распределения налоговых доходов  привела к тому, что сегодня  субфедеральные бюджеты с учетом формирующих их налогов в меньшей  степени зависят от внешних рисков, но подвержены рискам внутриэкономической  конъюнктуры, инструменты воздействия  на которую крайне ограничены: предельный объем региональных налоговых льгот  не превышает 1% от общей суммы налоговых  поступлений. Поэтому происходит постепенный переход от предоставления льгот на основе единых принципов к индивидуальному подходу в оказании поддержки с помощью отсрочек и рассрочек налоговых платежей.

Учитывая размеры  бюджетного фонда, участие в его  формировании большого числа субъектов, сложность точного прогноза рыночной конъюнктуры, существует высокий риск адекватной оценки плановых бюджетных  показателей.⁵ Поэтому в ходе исполнения регионального бюджета нередко приходится уточнять бюджетные показатели, исходя из объема поступивших и планируемых к поступлению до конца финансового года доходов. В данном случае ведущую роль играют именно налоговые доходы, динамика которых задает параметры изменения расходов.

Важно отметить, что бюджеты субъектов РФ - это  один из главных каналов доведения  до населения конечных результатов  общественного производства. В последнее  время все большее значение придается  роли субъектов РФ в решении социальных и экономических вопросов, что  требует эффективности использования  бюджетных средств. Важным инструментом повышения эффективности бюджетных  расходов является бюджетирование, ориентированное на результат, поскольку оно в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления бюджетными расходами. При бюджетировании особая роль отводится мониторингу качества предоставления бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов.

Важными условиями  для реализации бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

- стабильность  структуры расходов бюджета субъекта  РФ в среднесрочном периоде;

- обязательность  ежегодного осуществления запланированного  объема расходов бюджета;

- минимизация  дефицита бюджета;

- исполнение  бюджетной дисциплины.

Правовая основа региональных бюджетов представляет собой взаимосвязанную  систему нормативных правовых актов  и правовых норм, регулирующих принципы организации региональных финансов, источники формирования и направления  финансовых ресурсов региональных бюджетов.

Региональные бюджеты  в Российской Федерации функционируют  на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном  уровне, на уровне субъектов федерации  и на местном уровне. К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся  Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс. Правовую основу региональных бюджетов можно представить в виде следующей схемы. Схема представлена на рисунке 1.

 

Рис. 1. Иерархия нормативно – правовых актов, регулирующих региональный  бюджет.

Конституция является важнейшим  документом, имеющим федеральное  значение, регламентирующим деятельность органов региональных бюджетов. Конституция  устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов  федерации. В третьей главе Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения  Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения муниципальных  органов с Конституцией.

Наиболее важным и емким  из законодательных актов в области  бюджетных отношений является Бюджетный  кодекс Российской Федерации. В статье 14 Бюджетного кодекса отмечено, что  бюджет субъекта Российской Федерации  предназначен для исполнения расходных  обязательств субъекта Российской Федерации [2, с. 9].

1.2.

Правовая основа региональных бюджетов представляет собой взаимосвязанную  систему нормативных правовых актов  и правовых норм, регулирующих принципы организации региональных финансов, источники формирования и направления  финансовых ресурсов региональных бюджетов.

Региональные бюджеты  в Российской Федерации функционируют  на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном  уровне, на уровне субъектов федерации  и на местном уровне. К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс. Правовую основу региональных бюджетов можно представить в виде следующей схемы. Схема представлена на рисунке 1.

 

Рис. 1. Иерархия нормативно – правовых актов, регулирующих региональный  бюджет.

Конституция является важнейшим  документом, имеющим федеральное  значение, регламентирующим деятельность органов региональных бюджетов. Конституция  устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов  федерации. В третьей главе Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения  Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения муниципальных  органов с Конституцией.

Наиболее важным и емким  из законодательных актов в области  бюджетных отношений является Бюджетный  кодекс Российской Федерации. В статье 14 Бюджетного кодекса отмечено, что  бюджет субъекта Российской Федерации  предназначен для исполнения расходных  обязательств субъекта Российской Федерации [2, с. 9].

1.3

Органом, осуществляющим управление исполнением бюджета выступает созданное в составе Министерства финансов РФ федеральное казначейство (указ Президента РФ от 8 декабря 1992 года и постановление Правительства РФ от 27 августа 1993 года).⁶

Главной задачей казначейства является организация, осуществление  и контроль за исполнением федерального бюджета и контроль за исполнением вне бюджетных фондов. Этот орган обязан  прогнозировать объемы государственных финансовых ресурсов, а также управлять ими. Казначейство занимается сбором, обработкой и анализом информации о состоянии бюджетной системы. Совместно с Центральным Банком органы Казначейства осуществляют управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга России.

Таким образом, органам казначейства отводится в деле исполнения бюджетов первостепенная роль, а их главнейшими  функциями и задачами являются:

1) учет налогов и платежей, поступивших в доход федерального  бюджета на счета казначейства  в банках;

2) распределение в установленном  порядке и размерах доходов  между бюджетами различного уровня;

3) возврат и зачет между  бюджетами сумм, ошибочно или  излишне уплаченных;

4) учет льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам  органами исполнительной власти, и перерасчет сумм налогов  и платежей между бюджетами;

5) взаимные расчеты между  бюджетами различного уровня  по отдельным постановлениям  и решениям уполномоченных органов;

6) доведение лимитов и  осуществление финансирования распорядителей  средств федерального бюджета;