Планирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

–                    субсидии, под которыми подразумеваются бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету из бюджета субъекта РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Следовательно, финансовая помощь, оформленная в виде субсидий – это средства, имеющие целевое назначение, и имеющее возможность одновременно выполнять и компенсирующую и регулирующую функции, так как такая финансовая помощь предоставляется с условием софинансирования. Их предоставление производиться по причине необходимости совместного участия в мероприятиях по социально-экономическому развитию муниципального образования, требующих дополнительных финансовых ресурсов.

Согласно материалам исследований В.Б. Зотова, можно составить структуру финансовых потоков по финансовой помощи, которая представлена на рис. 1.1. Но отметим, что не стоит отождествлять финансовую помощь и безвозмездные поступления, так как безвозмездные поступления – это лишь форма финансовой помощи. Одновременно, финансовая помощь также не обязательно должна предоставляется именно в форме безвозмездных поступлений. Если исходить из сути финансовой помощи, ее функций и специфики, к ней можно также отнести:

а) передачу местному бюджету из бюджета субъекта РФ денежных средств напрямую, и оформление их в виде безвозмездных поступлений;

б) передачу местному бюджет денежных средств не напрямую, а опосредованно – через отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов;

в) косвенная финансовая помощь, в том числе и без прямого предоставления денежных средств. Например, гарантий, списания задолженности, отмены тех функций, под которые формируются расходные обязательства и т.д.

Рис. 1.1. Форма и структура финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из вышестоящих бюджетов [15, с. 171]

По нашему мнению, для местного бюджета, особой разницы нет, в какой форме будут оформлены те денежные средства или иные финансовые активы и выгоды, которые передаются ему с целью финансовой помощи, так как предназначение данной помощи – это облегчение выполнения финансовых обязательств органами местного самоуправления.

Однако, следует отнести к ключевой форме финансовой помощи именно безвозмездные поступления в местные бюджеты из вышестоящих по той причине, что это наиболее удобная форма таких действий. В самом деле, если исходить из равенства муниципальных образований по получению налоговых доходов, то передать финансовую помощь в виде отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, не получить только одному конкретному местному бюджету. А косвенная финансовая помощь, не всегда возможна. В отличие же от указанных форм, предоставление финансовой помощи именно в форме безвозмездных поступлений, не обладает такими ограничениями. Ее можно предоставлять: адресно, в заранее спланированном объеме, в любой конкретный момент времени и т.д.

Финансовая помощь, имеющая форму безвозмездных поступления в местные бюджеты и из бюджета субъекта РФ, по своим характеристикам соответствуют всему комплексу определения доходов бюджета[1], которое приведено в статье 6 БК РФ. То есть, под такой финансовой помощью понимаются денежные средства, поступающие в местный бюджет из регионального, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита местного бюджета. Также, у местных бюджетов, формируется полный спектр прав собственности на финансовую помощь в форме безвозмездных поступлений из бюджета субъекта РФ. Поэтому, к ней применяются все положения статьи 47 БК РФ, то есть, помощь в форме безвозмездных поступлений можно считать аналогом собственного дохода местного бюджета. Аналогом по той причине, что согласно статье 47 БК РФ, собственный доход бюджета должен иметь возможность полностью или частично быть закрепленным на постоянной основе за местным бюджетом [11, с. 117]. Естественно, что в отношении финансовой помощи этого сказать нельзя, так как факт ее предоставления – это право, а не обязанность органов государственной власти.

По нашему мнению, финансовая помощь в форме безвозмездных поступлений в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ, может играть достаточно важную роль в финансовом обеспечении расходных обязательств органов местного самоуправления. При этом, она является одним из механизмов региональных межбюджетных отношений. Как известно, одним из определяющих факторов финансового благополучия федеративного государства является уровень развития его территорий – общественно-территориальных образований, входящих в его состав. Межбюджетные же отношения как финансово-правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих создание качественно однородной группы общественных отношений. Сущность и содержание межбюджетных отношений в регионе, раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (в статье 6), где межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов. По смыслу БК РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России [11, с. 118]. Поскольку финансовая помощь может обеспечить территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказать непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие муниципальных образований, ее использование в рамках межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан, что определяет ее важность.

В зависимости от ситуации, возможны различные виды финансовой помощи в форме безвозмездных поступлений. Например, для бюджета Республики Татарстан (согласно Закону Республики Татарстан от 21 декабря 2010 г. № 94-ЗРТ), на 2011 годы было запланировано видов финансовой помощи местным бюджетам, которые представлены в Приложении 1. Из Приложения 1 видно, что условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам, проистекают из причин ее предоставления в каждом конкретном случае. В большинстве случаев, местным бюджетам просто не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда вышестоящий бюджет субъекта РФ может направить финансовую помощь в виде безвозмездных поступлений (т.е. источники доходов) нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе региона. Поэтому, финансовая помощь в форме безвозмездных поступлений в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ в полной мере соответствуют используемому в Бюджетном кодексе РФ понятию «бюджетное выравнивание» (часть механизма бюджетного регулирования). Под бюджетным выравниванием понимается процесс, осуществляемый органами власти субъектов РФ с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном, минимально допустимом уровне. Поэтому, финансовая помощь в виде дотаций, как способ бюджетного регулирования, включает в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятельности органов местного самоуправления. Для этого, менее благополучным из них выделяется помощь в виде дотаций, которые увеличивают доходы местных бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка [11, с. 121].

Однако, финансовая помощь не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В задачи финансовой помощи входит также возмещение местным бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня (за счет субвенций), и возможное долевое участие бюджетов субъектов РФ в расходах нижестоящих бюджетов с учетом стимулирования приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств местных бюджетов (за счет субсидий). Следовательно, институт финансовой помощи в бюджетном регулировании представляет собой совокупность финансово-правовых методов и средств, при помощи которых органы власти субъектов РФ воздействуют на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает влияние на социально-экономическое развитие региона.

Таким образом, исследовать необходимость и формы финансовой поддержки местных бюджетов за счет средств бюджетов субъектов РФ, можно прийти к следующим выводам. Под финансовой помощью следует понимать предоставление местному бюджету из бюджета субъекта РФ денежных средств (финансовых активов и иных выгод), для покрытия части расходных обязательств местных бюджетов в связи с недостаточностью собственных налоговых и неналоговых доходов. Необходимость в финансовой помощи (т.е. причины ее предоставления), возникает в основном тогда, когда у органов местного самоуправления при формировании местных бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Финансовая помощь может предоставляться в различных формах. Однако наиболее удобной из них является механизм безвозмездных поступлений, в виде дотаций, субсидий и субвенций. В итоге, финансовая помощь с экономической точки зрения, представляют собой специфически вид собственного дохода местного бюджета, который поступает во временное или постоянное пользование без затрат на его приобретение, с возможностью возврата или на безвозвратной основе. Это основное отличие полученных в рамках финансовой помощи средств от налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, так как их поступление в бюджет связано с формирование определенного объема затрат на их получение. Финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты в форме безвозмездных поступлений, по своей функциональной направленности, является инструментом регулирования межбюджетных отношений, и решает следующие задачи: выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности (помощь в виде дотаций), компенсации части расходных обязательств (помощь в виде субвенций), софинансирование важных видов расходов (помощь в виде субсидий).

2. Методика планирования расходов бюджета субъекта Российской Федерации на оказание финансовой помощи местным бюджетам

Органы власти субъектов РФ заинтересованы в эффективном использовании финансовых ресурсов региона, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов и регионального и местных бюджетов, а также экономном расходовании бюджетных средств. Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов субъекта РФ в интересах населения региона составляет суть региональной финансовой политики. При этом, цели региональной финансовой политики следующие [15, с. 184]:

а) обеспечение текущих расходов регионального бюджета для достижения качества жизни населения на уровне не ниже минимальных социальных стандартов;

б) формирование бюджета развития для решения перспективных задач;

в) обеспечение финансирования возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления государственных полномочий;

г) обеспечение сбалансированности бюджетов в региональной бюджетной системе.

Система целей региональной финансовой политики логически перетекает в общую задачу обеспечения финансовыми средствами исполнения государственных полномочий отдельных муниципальных образований, их комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на конкретное муниципальное образование, так как по своей сути, субъект РФ состоит из муниципалитетов. Соответственно, насколько сильно развиты муниципальные образования в регионе – насколько сильно развит и сам регион.

Основным инструментом достижения этих целей, является рациональная организация бюджетного процесса в субъекте РФ и подведомственных муниципальных образований по представлению им в случае необходимости, соответствующей финансовой помощи. То есть не только соучастие органов власти субъекта РФ в деятельности органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов муниципальных бюджетов, их утверждение, но и исполнение и контроль исполнения. При этом, эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет находить в консолидированном бюджете субъекта РФ дополнительные источники финансовых ресурсов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств на местах.

Отметим также, что бюджетный процесс хотя и регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ, но осуществляется органами власти субъекта РФ в отношении органов местного самоуправления самостоятельно. В этой связи, достаточно важным процессом, является процесс разработки проекта бюджета субъекта РФ в части планирования безвозмездных перечислений в пользу местных бюджетов, так как именно они связаны с необходимостью компенсаций достаточно большой доли неопределенности в вопросе формирования доходной базы местных бюджетов. Именно поэтому сфера планирования расходов на финансовую помощь местным бюджетам, в форме безвозмездных поступлений в местные бюджеты из регионального, играют достаточно большую роль в процессе результативного формирования и исполнения консолидированного бюджета [15, с. 185].

Рассмотрим указанные положения на примере конкретного субъекта Федерации – Республики Татарстан. В данном субъекте РФ, планирование расходов из бюджета субъекта РФ на финансовую помощь местным бюджетам в 2009-2011, с методической точки зрения, базируется на Приказе Министерства финансов Республики Татарстан от 30 апреля 2008 г. № 02-51 «Об утверждении Порядка планирования бюджетных ассигнований бюджета Республики Татарстан на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Данная методика учитывает положения статей 49 и 53 Бюджетного кодекса РТ, Положения о составлении проекта бюджета Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28.03.2008 № 206 «О порядке составления проекта бюджета Республики Татарстан и проекта бюджета Фонда обязательного медицинского страхования Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период».