Организация местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

Губернское правление - это чисто бюрократический орган при губернаторе, насчитывавший более 2 тыс. чиновников, которые вели все делопроизводство в губернии. В городах главными органами были городское правление во главе с городничим и городовой магистрат. Последний был выборным органом, состоящим, как правило, из двух бургомистров и четырех ратманов, избираемых на три года из наиболее зажиточных купцов и мещан. Но состав магистрата неоднократно изменялся.

Так, по указу Сената 1798 г. в городах Минской губернии, имевших ранее магдебургское право, восстанавливалось прежнее число членов городского магистрата. Например в Минске городской магистрат состоял из 9 человек: 2 бургомистра, 4 ратмана и 3 лавника.

С 1801 г. на территорию Беларуси было распростране-. но Городовое положение  и Грамота, данная городам 1785 года. С  этого времени фактически отменяются все привилегии, данные городам Беларуси в правление Павла I. Однако и в 1805 г. в составе городского магистрата г. Минска, Речицы и других городов Беларуси находились лав-ники, так как и в правление Александра I для пяти губерний Беларуси были сделаны некоторые отступления от общего штата управления губерниями на 1801-1812 гг.

Окончательно устраняются  особенности в составе городских  магистратов Беларуси только после 1830 г., когда по указу императора на территорию Беларуси было полностью распространено законодательство России и прекращено действие Статута 1588 года. Городское правление, возглавляемое городничим, осуществляло полицейские функции. Но по мере введения закона «Устав благочиния или полицейский» 1782 г. изменялась и организация охраны общественного порядка в городах Беларуси. На основе примерного штата городской полиции, утвержденного императором в 1799 г., были составлены штаты полиций конкретно для каждого города Беларуси. В городе создавалась управа полиции во главе с городничим. Город (например Минск) делился на 2 части, в каждую из которых определялось по одному частному приставу и одному квартальному надзирателю. Каждая часть города делилась на столько отделений, сколько необходимо было ночных сторожей, которых назначали поочередно от домов каждого отделения. Подобная организация полиции в городах просуществовала до полицейской реформы 1862 года, по которой городская полиция была объединена с уездной в одно полицейское управление во главе с полицмейстером. И только в губернских городах и в «некоторых более значительных» городах и посадах сохранялась городская полиция на новых началах. В городе учреждалось городское полицейское управление во главе с полицмейстером.

Дальнейшая история  развития местного самоуправления в  Беларуси в советское время –  на основе местных Советов народных депутатов – аналогично рассмотренной ранее российской, когда реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через партийную структуру.

Таким образом, после революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Вместе с тем, история местного самоуправления в России и Беларуси содержит обширный практический опыт, учитывающий национальные и географические особенности, который заслуживает серьезного анализа.

Послеоктябрьская судьба земского самоуправления была недолгой. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: “О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле” (опубликован 28 октября 1917г.), “О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса” (опубликован 30 октября 1917г.), “О волостных земельных комитетах” (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917г.), стало ясно, что новая власть, воцаряющаяся в стране, не уживется с прежней системой “патриархальных добродетелей”. В ноябре 1917г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению”, образовываемого для благой цели “объединения деятельности всех городских и земских учреждений”. Вновь создаваемому ведомству передавались из Комиссариата внутренних дел главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не успевшая стать Банком, все относящиеся к местному самоуправлению учреждения [6, с. 36].

24 декабря 1917г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов “Об организации местного самоуправления”, где Советы призывались “смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки”. А Декретом СНК от 27декабря 1917г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения по сути дела прекратили существование на территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в Белой армии. На ее территории еще несколько лет активно функционировало земство, пытаясь наладить совместную работу. 30 ноября – 8декабря 1918г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя “работу над объединением России и установлением демократической государственности”; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления. Информация и материалы о законодательной деятельности и нормативных актах земств, находившихся по контролем “белого движения” в 1918–1920 годах только начинает поступать в Россию из так называемого “Пражского архива” и других зарубежных источников и практически не исследованы [7, c. 63].

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 “Конструкция Советской власти” (часть Б “Организация Советской власти на местах”), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти (“Учреждение Советов” левых эсеров, проекты эсеров максималистов, П.П.Ренгартена, М.А.Рейснера и др.), хотя и декларировали “торжество Советской власти”, строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, “идеологически выверенный”, проект [8, c. 228].

Наиболее серьезная  попытка повышения эффективности  управления путем его относительной  децентрализации была предпринята  в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами “борьбы с главкизмом” и “собирания коммун”. Под “борьбой с главкизмом” подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах (“откоммунхозы”). Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. “Борьба с главкизмом” завершилась Постановлением СНК, утвердившим “Положение о городских Советах” (1925г.) и “Положение о местных финансах” (1926г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

Наиболее фундаментальными работами в области муниципального хозяйства в этот период были труды  Л. А. Велихова “Опыт муниципальной программы” (1926г.) и “Основы городского хозяйства” (1928г.), и сегодня вызывающие живейший интерес специалистов.

В апреле 1927г. XV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты “откоммунхозы” и ГУКХ, идут “чистки” аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств.

Необходимо отметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы) несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.

Нельзя не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой обвальную суверенизацию, распад СССР и смену режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, который несмотря на еще “советское” понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР “Об общих началах местного самоуправления…” понималось как “самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения”. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии – местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов  местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных  интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.

За короткий период союзным законодателем  было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990г. Совет Министров СССР принял постановление “Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, 5 марта 1991г. Верховным Советом СССР принят Закон “Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”. Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности – на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989–1990 годах.

Таким образом, из истории развития территориального управления  в  Беларуси и России видно, что становление местного самоуправления происходило в борьбе двух сил: центростремительной – объединения на основе сильной центральной власти и центробежной – разобщения, суверенизации территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание региональных элит быть всевластными хозяевами в своих пределах. При усилении центральной власти самоуправление являлось, в значительной мере, компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинций.

1.2. Модели местного самоуправления

Современные ученые обращают пристальное внимание на разнообразие моделей организации управления местными делами, определяющих степень  самостоятельности и объем полномочий городского самоуправления. В основе своей классификация указанных моделей сходна с выделением систем права:

- англосаксонская (английская  или англо-американская: Великобритания, США, Канада, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия);

- континентальная (европейская  или французская: Франция, Италия, Испания);

- смешанная (гибридная)  система (Австрия, Германия, Япония);

- семидесятилетнее существование  особого политического и общественного  уклада в нашей стране позволяет  также говорить о советской  модели организации местной власти, основные черты которой были рассмотрены в предыдущей главе (Китай);

- скандинавская система  (Дания, Финляндия).

Одни исследователи  пытаются придать классификации  более детальный характер, другие – наоборот, обобщить наиболее характерные  черты и объединить их максимум в три основных вида [9, с. 146].

Основной чертой англосаксонской  модели является отсутствие полномочных  представителей центральных органов  власти, опекающих органы власти на местах. Именно говоря о странах  этой системы, мы говорим о местном самоуправлении в прямом смысле слова. Муниципалитеты автономны и не подчиняются вышестоящим органам. «Отпустив» муниципалитеты, государство, тем не менее, ограничило их принципом «позитивного регулирования» [10, с. 14].

Помимо действия этого  принципа, распространено инспектирование муниципальных служб со стороны государственных органов и общий государственный контроль. Как и для всей англосаксонской системы права, для местного самоуправления большую роль играю судебные прецеденты, конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую законами. Доктрина вторичности компетенции муниципалитетов распространяется в США и Великобритании на все формы местного управления. Так, хотя законодательство в США проводит определенную грань между положением муниципальных органов графств и городских муниципалитетов, рассматривая первые исключительно как агентуру штатов, а вторые как «руку штатов» лишь в делах, имеющих не только местное значение, судебная практика игнорирует это различие, весьма широко толкуя понятие «интерес штата» или же опираясь на презумпцию верховенства власти штата на всей его территории. Как отмечают Бэнфилд и Уилсон, большая часть деятельности городского муниципалитета осуществляется им в качестве прямого агента штата, но даже в делах, которые затрагивают исключительно местные интересы, город подчинен штату. Подобно графству, «город – это политическое подразделение штата, образованное в качестве агентства для осуществления таких правительственных полномочий штата, которые могут быть на него возложены» [11, с. 7].