Державний бюджет: суть та призначення

       При цьому питання, пов'язані з розмежуванням  видаткових повноважень, оптимальним розподілом дохідних джерел (насамперед, податкових) між рівнями бюджетної системи, є визначальними в системі міжбюджетних відносин.

       Втручання в дію ринкових механізмів узгодження різнобічних потреб територіальних громад і всього суспільства, які  відображаються у цільовому спрямуванні  бюджетних видатків, можливе шляхом формування сукупних доходів окремих бюджетів не тільки в результаті прямого надходження податкових і неподаткових платежів, а також за допомогою використання іншої важливої особливості соціальної (в даному випадку - бюджетної) системи, а саме наявності в ній процесів управління. Зокрема, для бюджетної системи характерне керування внутрішніми щодо неї потоками грошових коштів, тобто їхній - перерозподіл. Функцію узгодження та впорядкування потреб, фінансових можливостей усіх складових і відповідно повернення бюджетної системи до стану відносної рівноваги виконує регулювання. У сукупності із оподаткуванням, яке забезпечує привідні потоки фінансових ресурсів, а також інвестуванням та фінансуванням, які продукують відвідні потоки у формі

70

асигнувань, регулювання міжбюджетних відносин спрямоване на нормальне функціонування як окремих ланок, так і бюджетної системи держави загалом.

       Стан  рівноваги бюджетної системи  приймаємо при умові рівномірного і пропорційного забезпечення ресурсами і відповідного здійснення видатків кожною її ланкою. Проте у розумінні рівності і пропорційності між суб'єктами міжбюджетних відносин думки дослідників суттєво різняться. З точки зору К.Павлюк, В.Новікова, мова йде про необхідність застосування єдиного підходу: формування доходів і видатків усіх бюджетів прямо пропорційно до потреб, до визначених нормативів, наприклад, мінімальної бюджетної забезпеченості. М.Деркач, І.Луніна, І.Сало суттєво диференціюють ці потреби залежно від структури базових показників, а також особливостей розміщення і функціонування територіальної громади (наприклад, демографічного складу населення, природно-географічних умов території). Орієнтація на принцип бюджетної еквівалентності дозволяє таким його прихильникам, як С.Аптекар, В.Краснова, вимагати формувати бюджетні витрати відповідно до податкового навантаження, яке несуть члени відповідної територіальної громади. Зрештою, основною причиною такої розбіжності у поглядах є прийнятна в межах однієї бюджетної системи невідповідність між обсягами надходження фінансових ресурсів до конкретного бюджету за рахунок власних і закріплених джерел та його потребами як у бік перевищення, так і в бік заниження, що обумовлюється обставинами економічного, соціального, політичного розвитку окремих територій. [28]

       При цьому виникає суттєве питання  про право власності на певну  частку державних доходів тих чи інших територіальних громад, особливо якщо ці доходи одержані в результаті їх діяльності. У разі неспівпадання потреб у фінансових ресурсах усіх ланок бюджетної системи із загальними розмірами єдиної дохідної бази роль цього фактора посилюється, виникають численні суперечності між суб'єктами міжбюджетних відносин, які особливо загострюються при неможливості розширення переліку та збільшення обсягів дохідних джерел. Тобто саме загальна соціально-економічна ситуація в державі

71

визначає  розвиток бюджетної сфери, рівень фінансових можливостей бюджетів і відповідно стан міжбюджетних відносин. Тому особливо в наш час, коли відчувається гостра нестача фінансових ресурсів в українській економіці, важко уникнути збоїв у фінансуванні централізованих державних видатків на всіх рівнях бюджетної системи і досягнути стану її відносної рівноваги. Такі об'єктивні обставини суспільного розвитку зумовлюють необхідність розв'язати внутрішні суперечності, відрегулювати, налагодити зв'язки між ланками бюджетної системи в процесі розподілу централізованих державних доходів з метою забезпечення фінансування об'єктів як загальнодержавного, так і місцевого призначення на всіх рівнях управління.

       Розглядаючи регулювання міжбюджетних відносин через призму управління внутрішніми щодо бюджетної системи потоками грошових коштів, доцільно враховувати його багатоаспектність, зокрема і такі його сторони, як елемент бюджетного механізму і як елемент бюджетного процесу. [29]

       З економічної точки зору, бюджетний  механізм - це сукупність певних видів бюджетних відносин, специфічних методів мобілізації та використання бюджетних ресурсів. Бюджетний механізм має важелі, за допомогою яких держава здійснює розподільчі і перерозподільні функції. При цьому структура і співвідношення елементів бюджетного механізму визначається конкретними завданнями, які суспільство вирішує на певному етапі його розвитку. Систематизовані елементи в межах бюджетного механізму як складової частини фінансового механізму дозволяють виділити два методи бюджетного впливу на розвиток суспільства: бюджетне забезпечення і бюджетне регулювання. Оскільки ці методи є узагальненими та включають у себе окремі часткові методи, то їх можна виокремити як структурні підсистеми бюджетного механізму, що характеризують зміст впливу бюджету на різні аспекти розвитку суспільства. Встановлення пріоритетності того чи іншого методу лежить в основі визначення головних напрямків підвищення стимулюючої ролі бюджету і фінансів узагалі в економічному і соціальному розвитку суспільства.

Бюджетне    забезпечення    може    здійснюватися    у    чотирьох    формах:

72

бюджетного  фінансування, дотування (або субсидування), інвестування та кредитування, з використанням одночасного поєднання його різних форм забезпечення на практиці. Бюджетні ресурси, які при цьому виділяються завдяки розподілу і перерозподілу ВВП, по суті є матеріальною базою досягнення визначених цілей та задоволення певних потреб розвитку держави.

       Бюджетне  регулювання як підсистема бюджетного механізму засновується на правовому регламентуванні розподільчих відносин на макроекономічному рівні у суспільстві. Оскільки бюджет являє собою перерозподільні відносини, то і зміст конкретних методів бюджетного регулювання полягає в тому, що вони по суті (конкретними методами, способами перерозподілу бюджетних ресурсів). У переліку методів бюджетного регулювання виділяють декілька модифікацій залежно від того, які елементи розподільчих відносин він включає. Кожному з елементів надається певне цільове призначення. [34]

       Таким чином, у складі бюджетного механізму  створюється набір фінансових інструментів, за допомогою яких здійснюється вплив на різні аспекти суспільного розвитку. При цьому дієвість бюджетного механізму, на основі якого реалізуються бюджетні функції, визначається дієвістю окремих інструментів, зокрема, інструментів бюджетного регулювання, наявністю і достатньо чіткою виваженістю у них насамперед стимулюючих засад.

       Серед організаційних структур, які характеризують надбудову суспільства і через які забезпечується функціонування бюджетного механізму, доцільно відокремити планування, яке включає в себе і регулювання міжбюджетних відносин.

       Регулювання міжбюджетних відносин як елемент бюджетного процесу, застосовується на етапах, (складання, розгляду і затвердження бюджету), відрізняючись певними особливостями у застосуванні тих чи інших методів. Заходи щодо регламентування та упорядкування перерозподілу ресурсів між ланками бюджетної системи виявляються необхідною складовою механізму розв'язання завдань кожної стадії бюджетного процесу і забезпечують

73

 
 
                                                                 .

можливість  переходу від одного його етану до Іншого. Так, розрахунок плану регулювання бюджетів є необхідною умовою завершення бюджетного планування, що дозволяє перейти до виконання державного і місцевих бюджетів.

       Опираючись  на те, що фінансові відносини є  складовим елементом системи економічних відносин, приходимо до висновку, що регулювання міжбюджетних відносин з точки зору економічного управління та функціонування бюджетного механізму є системою заходів, конкретизованих відповідно до стану та етапу розвитку державних фінансів даної країни.

       З урахуванням зарубіжного досвіду  регулювання внутрішньо бюджетних відносин, у бюджетну практику України увійшов термін фінансове вирівнювання". У зарубіжних державах фінансовим вирівнюванням вважається система інструментів та заходів щодо усунення фіскальних дисбалансів шляхом перерозподілу фінансових ресурсів по вертикалі бюджетної системи і по горизонталі між адміністративно-територіальними одиницями. При цьому метою фінансового вирівнювання є досягнення ситуації, коли обсяг місцевих податків відтворює лише результат власного вибору громади, але жодним чином не відображається на рівні наданих місцевою владою послуг, на ефективності використання ресурсів чи на економічному результаті діяльності місцевої влади. [ 1 6]

       Однак застосування поняття "фінансове  вирівнювання" у розглядуваному контексті можливе за умови обмеження предмету категорії саме міжбюджетними відносинами. Оскільки трактування, яке наводить, наприклад, С. Слухай, а саме, що це "відносини, в основі яких лежить певний розподіл видатків і доходів різних територіальних громад", передбачає врахування усіх фінансових ресурсів, які концентруються і використовуються в межах однієї базової адміністративно-територіальної одиниці. Звичайно, організація процесу регулювання міжбюджетних відносин обумовлює обов'язкове врахування усього фінансового потенціалу сіл, селищ, міст і т.ін., складання балансу фінансових ресурсів території, невід'ємною частиною яких є бюджетні ресурси.

74

Проте його об'єктом є лише частина фінансових ресурсів території, тобто кошти, які концентруються і перерозподіляються суто між бюджетами.

       Поодиноке вживання терміну "міжбюджетне регулювання" одночасно із використанням дефініції "регулювання міжбюджетних відносин" дозволяє вважати їх рівноправними. Проте, зважаючи на певну тавтологію, яка спостерігається у першому визначенні, тобто "міжбюджетне регулювання міжбюджетних відносин", та його недостатню прийнятність українською фінансовою термінологією, вважаємо більш коректним щодо характеристики відповідних процесів у бюджетній системі нашої держави застосування терміни "регулювання міжбюджетних відносин".

       Розглядаючи в контексті здійснення перерозподілу  з метою досягнення ефективного використання бюджетних ресурсів в економічному та соціальному аспектах на тій чи іншій території, регулювання міжбюджетних відносин доцільно визначити як складову бюджетного планування в цілому.

       Бюджетне  планування і регулювання міжбюджетних відносин об'єктивно взаємопов'язані, оскільки стосуються регламентування розподільчих процесів на макроекономічному рівні через призму бюджетних показників.

       В узагальнену вигляді регулювання міжбюджетних відносин є процесом і одночасно сукупністю заходів впливу, пов'язаних з вартісним перерозподілом грошових коштів між ланками бюджетної системи країни з метою збалансування обсягів видатків, обумовлених законодавче визначеними повноваженнями органів влади різних рівнів, та їхніх можливостей по акумулюванню бюджетних ресурсів. [35]

       Базою регулювання міжбюджетних відносин є процеси перерозподілу частини  ВВП, які відбуваються у сфері  державних фінансів, де чільне місце  займає державний бюджет. Його доцільно розглядати не лише як елемент вищої за рівнем організації системи, але й одночасно як саму по собі складну систему. Тобто, крім зовнішніх щодо державного бюджету зв'язків, також виділяються і внутрішні, які по суті є міжбюджетними відносинами. Ними охоплені окремі бюджети різних рівнів з метою перерозподілу фінансових ресурсів, які

75

концентруються  бюджетною системою держави.

       У ході регулювання міжбюджетні відносини  матеріалізуються в русі коштів, а саме державних доходів, які розподіляються між ланками бюджетної системи країни і зосереджуються у централізованих фондах, якими є бюджети адміністративно-територіальних одиниць і держави. При цьому мобілізація частини ресурсів та їх використання для фінансування соціально-економічних та інших об'єктів одним бюджетом відбувається за допомогою іншого, який виконує транзитну роль посередника між платником і податків і безпосереднім користувачем державними доходами. Окрема група фінансових відносин виникає між Державним та місцевими бюджетами у випадку використання в повному або частковому розмірі бюджетних платежів загальнодержавного значення. Конкретизація фінансових відносин різних бюджетів на практиці залежить від структурних рівнів їх функціонування та використовуваних методів регулювання.