Бюджетное стройство и бюджетная система

      4.5. Сущность финансово-бюджетного федерализма 

      В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В ст. 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом.

      Административно-территориальные  образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации  согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь совокупность региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

      Принципы  бюджетного федерализма. Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации составляют предпосылки финансово-бюджетного федерализма.

      Финансово-бюджетный  федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

      Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

      законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

      обеспечении соответствующих органов власти необходимыми 
финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

      обеспечении вертикального и горизонтального  выравнивания

      доходов всех звеньев бюджетной системы;

      наличии единых для каждого звена бюджетной  системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

      самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

      Развитие  бюджетного федерализма. Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятие ряда федеральных законов. В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

      Важным  этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, т.е. показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

      В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма была введена новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами — передача средств из федерального бюджета региональным путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение этого метода способствует повышению объективности межбюджетного распределения средств.

      Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решить ряд проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

      Все это требует более четкого  разграничения бюджетных, полномочий между различными уровнями власти; фиксирования в федеральных и региональных законодательных актах согласованных пропорций в совместных налогах; создания более эффективного механизма корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов; создания механизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий; внедрения в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетных методов, основанных на разработке исполнительными органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм. 

      4.6. Межбюджетные отношения 

      Входя в бюджетную систему страны, все  бюджеты взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

      Межбюджетные  отношения — это отношения  между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

      Межбюджетные  отношения основываются на принципах:

      распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

      разграничения (закрепления) на постоянной основе и  распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

      равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, 
равенства бюджетных прав муниципальных образований;

      выравнивания  уровней минимальной бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

      равенства всех бюджетов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

      В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

      В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

      Бюджетным кодексом РФ (ст. 48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

      Распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы РФ во второй половине 90-х годов характеризуют данные табл. 4.5.

      Распределение главных бюджетных налогов между  звеньями бюджетной системы характеризуют данные табл. 4.6. 

      4.7. Методы бюджетного регулирования 

      В ходе развития бюджетной системы  России менялись методы распределения  доходов между бюджетами.

      «Горизонтальная»  модель. Для бюджетной системы  дореволюционной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной. Государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились, можно сказать, в одной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования территориальных бюджетов:

      Р=Д,

      где Р — размер доходов;

      Д — размер собственных доходов.

      Размер  бюджетных доходов предопределял  размер расходов. Такая система распределения  доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система в значительной мере обеспечивала финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территориальные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказания государством финансовой помощи территориям. Все это отрицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

      «Веерная» модель. Первый шаг в устранении этих недостатков распределения  бюджетных доходов был сделан в СССР в 30-е годы. Во-первых, территориальные  бюджеты были включены в государственный бюджет СССР. Во-вторых, работниками Наркомата финансов была создана новая, веерная модель распределения общегосударственных доходов. Суть ее заключалась в том, что, несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого на территории налога по утвержденным этими актами нормативам распределялась между центральным бюджетом (это был союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районными, поселковыми и сельскими).

      Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы. На местные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.). В свою очередь это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться расходами на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, местные бюджеты стали формироваться по следующей модели:

      Р = Дс + ДР,

      где Р   — расходы;

      Дс — собственные доходы;

      ДР  — регулирующие доходы.

      Преимущества  этой модели в том, что, во-первых, достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересованность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы; во-вторых, создается механизм оказания финансовой помощи территориям; в-третьих, правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий.

      Преимущества  этой модели были настолько очевидны, что она стала применяться  позднее во многих странах, в том  числе и в государствах с рыночной экономикой. Практически эта модель используется в России в настоящее время и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.