Государственные и муниципальные заимствования, долговые активы органов государственной власти и местного самоуправления

Отсутствие  серьезной программы долгосрочного  развития экономики стало одной  из главных причин разногласий по поводу использования средств Стабилизационного фонда и широкого разброса соответствующих предложений.

Следующая проблема относится к источникам погашения внешнего долга. Обычно они  предусматриваются в государственном  бюджете, для чего отводится специальная  статья. Однако, как уже упоминалось, в последнее время не только бюджет характерен профицитом с 2000 г., но и  создан так называемый Стабилизационный фонд в 2004 г., главная функция которого — погашение внешней задолженности. В настоящее время правительство  делает упор на средства из дополнительных источников, а именно — на средства Стабилизационного фонда. При погашении внешнего государственного долга необходимо соблюдать сроки платежей, хотя поступление дополнительных доходов может и запаздывать. Поэтому дополнительные доходы не гарантируют погашение внешнего долга в установленный срок, хотя это и важный источник. К тому же у государства есть и другие серьезные потребности: повышение жизненного уровня населения, укрепление безопасности страны в условиях обострения международного положения. Правительство рассчитывает использовать значительную часть дополнительных поступлений для погашения внешней задолженности.

В целом  можно выделить положительные моменты  в вопросе внешнего долга:

1. снижается общий объем;
2. повышается доля рыночных инструментов (ОВГВЗ);
3. снижается долговая нагрузка на экономику;
4. из-за благоприятной внешней конъюнктуры тенденция уменьшения внешнего долга будет сохраняться и в дальнейшем.

2.2 Анализ динамики и  структуры внутреннего государственного  долга РФ

Внутренний  долг государственный – финансовые обязательства государства, возникающие  в связи с привлечением для  выполнения государственных программ и заказов средств негосударственных  организаций и населения страны.

В РФ включает в себя долговые обязательства Правительства  РФ, выраженные в валюте РФ, перед  юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства  РФ. Внутренний долг охватывает задолженности  прошлых лет, вновь возникшие  задолженности и долговые обязательства  бывшего СССР в части, принятой на себя РФ.

Структура современного внутреннего долга  РФ:

1. Государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ППС), с фиксированной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ФПС):
2. Облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с амортизацией долга (ОФЗ-АД).

Купонные  облигации могут выпускаться  с фиксированной процентной ставкой, доход по которой выплачивается  постоянно на протяжении всего срока  обращения облигации. Установление фиксированной процентной ставки возможно при стабильной экономике, когда  колебания цен и процентных ставок весьма незначительны. В условиях высоких  и резко изменяющихся процентных ставок установление фиксированной  номинальной доходности чревато большим риском для эмитента. При снижении процентных ставок эмитент должен будет выплачивать инвесторам доход по ставке, зафиксированной при эмиссии облигаций.

Облигации федерального займа (ОФЗ) – облигации, выпускаемые Министерством финансов Российской Федерации. Данные облигации являются купонными, т. е. по ним предусмотрены процентные выплаты по купонам. По некоторым выпускам ОФЗ в определенные даты предусматривается частичное погашение номинала (амортизация долга). Данные облигации попадают в категорию государственных облигаций.

Срок  обращения ОФЗ устанавливался от 1 до 5 лет. Размещались эти бумаги в 1995-1998 гг. через аукционы, вторичные  торги велись на бирже. Доход по ОФЗ  зависел от доходности по ГКО и  устанавливался в виде процента от номинала. Накопленный купонный доход  рассчитывался пропорционально  числу дней от даты предшествующей выплаты до даты продажи ОФЗ.

Облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом являются именными купонными среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет) государственными ценными  бумагами и предоставляют их владельцам право на получение номинальной  стоимости. Размеры всех купонов определяются как постоянная величина на весь период до погашения. Частота выплат по купону 1 раз в год. Номинал 1000 рублей.

Эволюция  рынка государственных ценных бумаг  вполне логично разбивается на этапы, которые отражают его интенсивное  развитие, появление ресурсных ограничений, открытие рынка для внешнего капитала, возникновение глубокого кризиса. На текущий момент можно выделить пять этапов развития российского рынка  внутреннего долга.

Этап 1 связан с переходом российских денежных властей от прямого финансирования Центральным банком РФ дефицита федерального бюджета к созданию рынка федеральных  облигаций. Этап 2 обусловлен возникновением ресурсных ограничений для дальнейшего  развития рынка внутреннего долга  и его открытием для внешних  инвесторов. Содержание этапа 3 определяется системным финансовым кризисом, тогда  как этап 4 характеризуется его  постепенным преодолением. Наконец, этап 5 представляет современное развитие рынка внутреннего долга.

На рынке  государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено  доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование  рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось  полностью восстановить доверие  инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному  увеличению ликвидности рынка и  объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка:

1. снижен уровень доходности по государственным облигациям;
2. стратегия формирования портфеля внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами;
3. значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

Одним из негативных последствий внутренних государственных заимствований  является так называемый «эффект  вытеснения частных компонентов  совокупного спроса». Его суть состоит  в следующем. Если правительство  выпускает облигации государственных  займов, номинированных в национальной валюте, то спрос на кредитные ресурсы  внутри страны возрастает, что приводит к увеличению средних рыночных процентных ставок (или их меньшему снижению, чем  могло бы быть в отсутствие государственных  заимствований). Если внутренние процентные ставки изменяются гибко (ситуация ограниченной иностранной мобильности капитала), то их увеличение (не снижение) может  быть достаточно существенным для того, чтобы отвлечь значительные кредитные  ресурсы от негосударственного сектора. В результате частные инвестиции, чистый экспорт и частичные потребительские  расходы снижаются. Таким образом, рост долгового финансирования государственных  расходов «вытесняет» все виды негосударственных  расходов: снижается инвестиционный и потребительский спрос, а также  чистый экспорт.

2.3 Управление государственным долгом: проблемы и возможности

Проблема дефицитного финансирования государственных расходов и эффективного управления государственным долгом оставалась в тени. Однако, масштабное падение внутреннего и внешнего спроса на российскую продукцию, слабая конкурентоспособность, отсутствие диверсификации и низкая эффективность российской экономики сделали в текущем году проблему дефицитного финансирования в качестве инструмента стимулирования экономического развития одной из наиболее актуальных, призванной обеспечить национальной экономике не только прохождение острой фазы кризиса. Но и реализацию ее структурного реформирования.

Как следствие, претерпела корректировку и позиция  государства в отношении предельного  объема внутреннего и внешнего государственного долга. На протяжении последних нескольких лет на фоне понижающего тренда объема совокупной задолженности в процентах  к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и сокращения абсолютного размера внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга. Что свидетельствовало о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных расходов, которое неизбежно связано с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал. Очищенный от инфляции, темп роста объема внутренней задолженности РФ за период с 2004 по 2008 гг. фактически был сопоставим, а иногда и превышал темпы роста ВВП, что свидетельствует о переориентации источников финансирования государственных расходов с внешних на внутренние.

Таким образом, уже в 2010 г. заимствования как  один из источников дефицитного финансирования государственных расходов станет основным, а возрастающий государственный  долг, несомненно, должен стать одним  из доминирующих инструментов стабилизирующей  и одновременно стимулирующей политики государства. В этой связи с точки  зрения эффективного управления государственным  долгом в мировой практике уже  сложились ряд заслуживающих  внимания направлений, которые могли  бы использоваться и в российской бюджетной политике.

1. Во  многих странах мира существует  законодательное ограничение верхнего  предела привлекаемых государством  кредитов в течение одного  финансового года размером запланированных  бюджетом инвестиционных расходов (в Германии, например). В нашем  случае бюджетные инвестиционные  расходы гораздо ниже, а социальные  расходы гораздо выше планируемого  кредитного финансирования дефицита  бюджета. В перспективе, наращивание  социальных обязательств государства  в условиях существенного роста  кредитного финансирования государственных  расходов значительно снизит  экономическую эффективность данного  инструмента, поскольку направление  подавляющего объема средств,  финансируемых за счет займов  существенно умаляет мультипликационный  эффект от заимствований и  нивелирует их стимулирующее  влияние на экономику. 

2. Актуальность  и востребованность первого предложения  подтверждается еще и тем фактом, что подавляющее количество свободных  денежных средств населения в  настоящее время сосредоточено  на банковских депозитах, которые  являются в большинстве случаев  основными кредиторами российской  бюджетной системы (особенно регионального  и муниципального уровней). Фактическое «проедание» оставшейся ликвидности в ущерб инвестиционному развитию ведет к сокращению реального сектора и налогооблагаемой базы, усугублению финансовой неустойчивости банковской системы и росту налоговой нагрузки в перспективе.

3. С 1 января 1995 г. в России действует  запрет на использование эмиссионных  источников дефицитного финансирования, что в дальнейшем было закреплено  ст. 92 БК РФ. Однако решение вопроса  кредитного финансирования растущих  бюджетных дефицитов исключительно  в форме размещения государственных  долговых инструментов уже привело  к известной ситуации августа  1998 года. Государственные мероприятия,  профинансированные за счет кредитов  эмиссионного банка в условиях  прогрессирующей безработицы, обладают  наибольшим мультипликационным  эффектом. Стимулирующий эффект  обеспечивается тем, что деньги  взяты «из ниоткуда», то есть  не отвлечены из других источников  и не влекут за собой роста  обязательств по их обслуживанию  и возврату. В целях недопущения  инфляции возможно последующее  изъятие излишней ликвидности в конце финансового года.

4. Также  возможно продолжение практики  перечисления прибыли ЦБ РФ  в доход федерального бюджета  как одной из форм дефицитного  финансирования, не сопровождающейся  существенными негативными макроэкономическими  последствиями. Инфляционный характер  данной меры может проявиться  лишь в случае наличия гораздо  большего размера прибыли ЦБ  РФ по итогам финансового года  по сравнению с прибылью в  стабильные и экономически благополучные  годы, что в условиях текущей  ситуации маловероятно.

5. Одним  из внутренних источников финансирования  бюджетных дефицитов может являться  отвлечение избыточных резервов  банковской системы, накопленных  во время экономического спада  из-за существенной разницы между  уровнем сбережений и реальным  спросом на кредитные ресурсы.  Низкий реальный спрос на кредитные  ресурсы определяется скорее  высокими системными рисками,  нежели снижением действительной  потребности в них. Отвлечение  не востребованных резервов кредитных  институтов наряду с отвлечением  средству небанковского сектора  в любом случае ведет к увеличению  скорости обращения денег и  росту совокупного спроса.

6. В условиях  отсутствия прогрессивной системы  налогообложения, политика наращивания  заимствований приведет в самой  ближайшей перспективе к усугублению  расслоения доходов общества. Выплата  процентов по государственным  долгам держателям государственных  долговых обязательств имеет  мощный перераспределительный эффект в пользу лиц и организаций с высокими доходами. В этих условиях целесообразно введение дополнительной налоговой нагрузки на данную категорию получателей или системы прогрессивного налогообложения.