Бюджетная политика современной России и механизмы её реализации

Оценка объема расходных  обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  производилась на основе уточненных плановых назначений бюджетов субъектов  Российской Федерации на 2010 год, с  учетом увеличения в 2011 году страховых  взносов в бюджеты государственных  внебюджетных фондов с 26,2% до 34,2%, предложений  по индексации заработной платы работникам бюджетных учреждений субъектов  Российской Федерации и муниципальных  учреждений в 2011 году темпами и в  размерах, планируемых для федеральных  бюджетных учреждений, а также  ежегодной индексации расходов на социальное обеспечение населения на уровень  инфляции, на оплату коммунальных услуг  бюджетными учреждения - на индекс-дефлятор, сохранением прочих расходов на уровне 2010 года.

С учетом вышеуказанного, расходы  консолидированных бюджетов субъектов  Российской Федерации оцениваются  в 2011 году в сумме 6 502,6 млрд. рублей или  с ростом к оценке 2010 года на 5%, в 2012 году - 6 725,4 млрд. рублей (или 103%), в 2013 году - 7 070,8 млрд. рублей (105 % к уровню 2012 года).

Превышение расходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  над общим объемом доходов  оценивается в 2011 году в сумме 344,9 млрд. рублей, в 2012 году - 296,8 млрд. рублей, в 2013 году - 107,8 млрд. рублей.

Источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  будут являться кредиты кредитных  организаций, бюджетные кредиты  из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия  в капитале, находящихся в государственной  и муниципальной собственности.

С 2012 года при предоставлении финансовой помощи регионам предполагается в большей степени сместить акцент на дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности, увеличив их объем, в  том числе за счет отказа от предоставления субсидий текущего характера, прежде всего  на софинансирование таких полномочий субъектов Российской Федерации, как  выплата заработной платы некоторым  категориям работников бюджетных учреждений и социальных пособий отдельным  категориям граждан. Такой подход в  большей степени отвечает требованиям  выравнивания возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан  и исключает ситуацию, когда финансово  самодостаточные регионы получают из федерального бюджета финансовую помощь на осуществление собственных  полномочий.

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году предусмотрены  в объеме 380,2 млрд. рублей, или 101,2% к  уровню 2010 года. При этом существенно  увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство  и модернизация автодорог (на 34,4%), поддержка  жилищно-коммунального хозяйства (на 32,2%), государственная поддержка  сельского хозяйства (на 6,9%), культура и кинематография (на 30,1%). Средства на поддержку национальной экономики  в условиях восстановления экономики  и сокращения антикризисных мероприятий  уменьшены на 21,5%. Целевая поддержка  субъектов Российской Федерации  в сферах образования и социальной поддержки населения сохраняется  практически на уровне 2010 года.

Более эффективной, имеющей  стимулирующую роль, в ряде случаев  может быть замена некоторых видов  субсидий на гранты для субъектов  Российской Федерации, предоставляемых  в качестве поощрения за выполнение возложенных на них полномочий. Помимо работы по совершенствованию механизмов софинансирования текущих расходов, необходимо провести инвентаризацию и  анализ всех действующих в рамках системы межбюджетных отношений  инструментов инвестиционной поддержки  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, определить наиболее эффективные формы такой  поддержки и разработать предложения  по исключению возможного дублирования инвестиционной поддержки, предоставляемой  по различным каналам. В частности, целесообразно проведение анализа  эффективности реализации региональных инвестиционных проектов, осуществляемых с привлечением средств Инвестиционного  фонда Российской Федерации.

Консолидация ряда отраслевых субсидий позволит возложить большую  ответственность за эффективное  их использование на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Необходим также в целом  тщательный анализ эффективности и  целесообразности предоставления всех субвенций из федерального бюджета.

Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации в 2011 году составят 244,5 млрд. рублей, что на 4,9%  превышает уровень 2010 года, что связано, прежде всего, с индексацией социальных выплат.

В целях укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов планируются изменения законодательства Российской Федерации о налогах  и сборах, которые будут направлены на совершенствование порядка взимания федеральных, региональных и местных  налогов, зачисляемых в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации, а также отмене установленных  федеральным законодательством  льгот и изъятий из объектов налогообложения  по региональным и местным налогам. Предполагаемые изменения налогового законодательства в этом направлении  приведут к увеличению поступлений  доходов от налога на имущество организаций  и земельного налога в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации, которые, по оценке Министерства финансов Российской Федерации, составят к 2013 году 122,5 и 1,3 млрд. рублей соответственно.

Нуждаются в реформировании предусмотренные в настоящее  время специальные налоговые  режимы (упрощенная система налогообложения  на основе патента и система налогообложения  в виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности). Предполагается уточнить перечень видов предпринимательской  деятельности, в отношении которых  возможно применение патентной системы, усовершенствовать порядок определения  размера потенциального к получению  индивидуальным предпринимателем годового дохода, используемого для определения  стоимости патента. Сфера применения с 1 января 2011 года системы налогообложения  в виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности будет  поэтапно сокращаться, в том числе в целях избежания конкуренции с упрощенной системой налогообложения на основе патента.

Расширение сферы применения патентной системы налогообложения  с 69 до 92 видов деятельности позволит увеличить поступления в местные  бюджеты, а сокращение сферы применения единого налога на вмененный доход  для отдельных видов деятельности увеличит количество налогоплательщиков общего режима налогообложения и  упрощенной системы налогообложения, что позволит увеличить налоговые  поступления от них в региональные бюджеты.

Целесообразно расширить  права регионов в части установления по единым принципам для отдельных  типов муниципальных образований  нормативов отчислений в местные  бюджеты от налогов, зачисляемых  в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Существенным риском устойчивого  исполнения региональных и местных  бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований  в условиях кризиса при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации  за 2009 год возрос на 48%, составив на 1 января 2010 года 890,5 млрд. рублей. Объем  муниципального долга за тот же период увеличился на 27% и составил 134,9 млрд. рублей.

В такой ситуации от органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления требуется  крайне взвешенная долговая политика, а от Министерства финансов Российской Федерации - постоянный мониторинг уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и устойчивости исполнения первоочередных расходов региональных бюджетов, а также расходов по обслуживанию государственного долга. С субъектами Российской Федерации, имеющими высокую  долговую нагрузку, предлагается заключать  соглашения о согласовании с Министерством  финансов Российской Федерации долговой политики региона.

В целях финансовой поддержки  субъектов Российской Федерации  в 2011 году дополнительно предусматриваются  бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в объеме 113,6 млрд. рублей.

Глава 3. Основные направления совершенствования  бюджетной политики

3.1 Цели и задачи  бюджетной политики на перспективу

В ближайшие годы в России должна быть сформирована новая модель экономического роста, основанная в значительной степени  на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе  предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре.

Важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой  модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и  устойчивость бюджетной системы.

В отличие от стран  с более диверсифицированной  экономикой Россия не может позволить  себе иметь хронический дефицит  бюджета и высокий уровень  государственного долга, ставящих национальную экономику в зависимость от внешних  условий и «вымывающих» из неё  инвестиционные ресурсы.

При высоком уровне цен на нефть необходимо накапливать  резервы, обеспечивающие «подушку безопасности»  в случае внешнеэкономических шоков. Опыт 2008–2010 годов доказал правильность такого подхода к бюджетной политике.

Макроэкономическая  стабильность, низкая инфляция, умеренная  налоговая и долговая нагрузка, возможности  для привлечения долгосрочных кредитных  ресурсов могут и должны стать  важнейшими конкурентными преимуществами России, обеспечивающими приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и, соответственно, расширение возможностей для решения социальных задач.

Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан, укрепления обороноспособности и безопасности страны, повышения эффективности и прозрачности государственного управления.

В этот же период должны быть приняты меры по снижению зависимости  бюджета от конъюнктурных доходов  и сокращению его дефицита.

Исходя из этого, необходимы системные действия по следующим  ключевым направлениям.

Надо интегрировать  бюджетное планирование в процесс  формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны.

Не позднее 2012 года необходимо утвердить долгосрочный экономический прогноз, стратегию долгосрочного развития России и увязанную с ней бюджетную стратегию. В них должны найти комплексное отражение долгосрочные цели социально-экономического развития страны, финансовое и нормативно-правовое обеспечение механизмов их достижения.

В бюджетной стратегии  должны быть предусмотрены критерии и процедуры оценки рисков устойчивости бюджетной системы.

Надо начать полномасштабное  внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утвердить основные государственные программы.

Следует закрепить  начиная с 2015 года правила использования нефтегазовых доходов и ограничения на размер дефицита федерального бюджета.

При формировании федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов необходимо обеспечить – в рамках переходного периода – создание предпосылок для введения указанных правил, предусмотрев стабилизацию и последующее снижение дефицита федерального бюджета.

На 2012–2013 годы будут  снижены ставки страховых взносов  в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов, а для малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального обслуживания населения, а также благотворительных организаций и организаций, применяющих упрощённую систему налогообложения, – до 20 процентов.

В 2012 году необходимо подготовить комплексные предложения  по развитию пенсионной системы и  системы обязательного социального  страхования.

Российская налоговая  система должна отвечать современным  вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов экономических  агентов и способствовать устойчивому  развитию России как федеративного  государства.

Требуется повысить роль налогов, взимаемых с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, а также в алкогольной и  табачной отраслях. Одновременно необходимо принять решения для ускоренного  введения налога на недвижимость и  расширения патентной системы налогообложения  малого предпринимательства.

Бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение  условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение  качества государственных и муниципальных  услуг, стимулирование инновационного развития страны.

Должно быть предусмотрено  необходимое финансирование для  обеспечения всех принятых обязательств, в том числе для реформирования денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, сотрудников  органов внутренних дел, повышения  пенсий и социальных пособий, модернизации здравоохранения и образования.

В качестве одного из основных источников для обеспечения  решения поставленных задач следует  рассматривать увеличение доходов  от распоряжения имуществом, находящимся  в федеральной собственности.

Необходимо повысить отдачу от использования государственных  расходов, в том числе за счёт формирования рациональной сети государственных  учреждений, совершенствования перечня  и улучшения качества оказываемых  ими услуг.

1 января 2012 г. завершается переходный период введения новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг на федеральном уровне, 1 июля 2012 г. – на региональном и местном уровне.