Государственная собственность в России

Результаты проведенных  исследований показывают, что в рамках режима государственной собственности особенно остро стоит проблема управления поведением исполнителя. Основные претензии государства как собственника к деятельности менеджеров акционерных компаний с государственным участием сводятся к непрозрачности деятельности как для рядовых акционеров, так и для государства; уменьшению доли "сторонних" акционеров путем осуществления дополнительной эмиссии без их согласия в пользу "своих" инвесторов; перекачиванию материальных и финансовых активов из материнской компании в дочерние, как правило, контролируемые менеджерами или связанными с ними фирмами.

В унитарных государственных  предприятиях (ГУП) существуют   свои специфические проблемы управления. До сих пор отсутствует полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности. Следовательно, идентификация прав собственности на имущество государственных предприятий оказывается на более низком уровне, чем в условиях частной собственности. Анализ деятельности унитарных предприятий позволяет предположить, что их количество явно не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю их деятельности. Во многом это связано с тем, что отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий. Многие из этих предприятий получили свой статус в основном в силу низкой ликвидности имущества, поэтому их основная деятельность не всегда отвечает интересам государства.

Другая группа проблем  унитарных предприятий связана  с несовершенством формальных институтов. Так, функции по управлению унитарными предприятиями (равно как при осуществлении полномочий собственника) четко не разделены между федеральными органами исполнительной власти; организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса РФ, не предусмотрена действующим законодательством; с большинством руководителей унитарных предприятий контракты не заключены, а имеющиеся не предусматривают ответственности руководителей. При этом трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

В соответствии с законодательством  руководитель унитарного предприятия имеет широкий круг полномочий в отношении государственного имущества, включая самостоятельное управление финансовыми потоками и использование прибыли. При этом круг полномочий собственника определен исчерпывающим образом. Не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок, что затрудняет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью ГУП.

На практике широкие  полномочия руководителей унитарных  предприятий в отсутствии действенных  инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, заключению инсайдеровских сделок в интересах руководителей, к недополучению доходов в федеральный бюджет.

Основным элементом  механизма управления предприятием с государственным участием является институт государственных представителей. Этими представителями могут быть государственные служащие или иные граждане РФ по договору на представление интересов государства в АО. В настоящее время количество государственных представителей составляет около 2000 человек, из которых 92% - работники федеральных органов исполнительной власти, 8% - работники различных ведомств. Привлечение профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций носит единичный характер (основные причины – неурегулированность оплаты их деятельности, сложный механизм передачи пакетов акций в доверительное управление).

По имеющимся оценкам, институт государственных представителей не может быть признан эффективным. Представительство в нескольких АО, отсутствие квалификации, отсутствие материальных (легальных) стимулов, отсутствие внятных (оформленных в договорах) целей представительства, отсутствие механизмов имущественной ответственности для снижения рисков государства, отсутствие отчетности о состоянии дел в АО и принятых решениях и др. резко снижают эффективность деятельности государственного представителя. При этом одинаковые требования предъявляются к АО с разными долями участия государства, хотя возможности влияния отнюдь не равнозначны. Поэтому управление предприятиями со стороны представителей государства  носит формальный и пассивный характер.

Иногда деятельность государственных представителей наносит  прямой ущерб государству. Так, на ряде стратегически важных для обеспечения национальной безопасности предприятий государственным представителем было допущено размывание федеральных пакетов  акций. Единичные примеры активного вмешательства представителей государства в деятельность курируемых предприятий в основном связано с личными качествами государственных служащих. Таким образом, отсутствие эффективных институтов управления объектами государственной собственности создает ситуацию, когда результаты управления оказываются зависимыми от конкретных личностей.

В итоге можно выделить следующие проблемы на пути повышения эффективности государственной собственности:

Во-первых, государство представляет собой многоуровневую организацию, представленную разными "ветвями" власти и отдельные субъекты государственной власти, способны формировать и реализовать свои частные интересы, организуя соответствующее использование государственной собственности, подменяя общественные интересы своими частными интересами.

Данная проблема имеет  два аспекта.

Один аспект - использование  государственной собственности региональными и местными элитами в своих целях. Благодаря отсутствию четкого законодательного разграничения государственной собственности на федеральную, субъектов федерации и муниципальную, а также разграничения полномочий разных уровней власти. Налоговая система ориентирована, прежде всего, на плательщика налогов и не решает проблему распределения налогов по уровням бюджетной системы. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные не соответствует разделению расходов. Законодательство обеспечивает практически полную автономность и самостоятельность регионов. Региональные власти имеют возможность действовать по своему усмотрению и при размытости и противоречивости правовой базы руководствоваться лишь собственной выгодой. По этой причине достаточно острой оказывается проблема сохранения территориальной целостности государства. В настоящее время отношения центральной власти с регионами носят крайне неясный характер, обусловленный правовыми проблемами, нерешенность которых зачастую приводит к тому, что и политическая и экономическая власть сосредоточивается в руках региональных элит и сформированных ими команд.

Другой аспект проблемы состоит в необоснованном вовлечении в использование и управление государственной собственностью законодательной власти, что при отсутствии четкого разграничения полномочий между ветвями власти и при несовершенстве законодательства ставит распределение государственной собственности в зависимости и от изменений политической конъюнктуры.

Во-вторых, государство всегда представлено своим аппаратом, чиновниками. И проблема повышения эффективности государственной собственности подменяется частными интересами государственных служащих, интересами бюрократии.

В отличие от веберовского понимания бюрократии как простой исполнительницы воли политиков, современная теория бюрократии наделяет ее собственными интересами, в круг которых входят собственная заработная плата, количество подчиненных и их заработная плата, общественная репутация, сопутствующие должности номенклатурные блага, власть, статус.³⁹ Эти интересы напрямую зависят от объема бюджетных ассигнований и бюрократия стремится увеличивать величину бюджетных расходов на содержание чиновников, обеспечение их номенклатурными благами, стремится к увеличению числа ведомств и численности госслужащих.

В-третьих, бюрократия вместо общественных зачастую преследует лишь свои личные интересы. При функционировании государственной собственности отдельные индивиды реализуют свои личные интересы и цели через участие в той или иной организации, стремясь максимально использовать ее возможности и свое положение в ней. В современной литературе это явление связывается с понятием оппортунизма и принимает форму коррупции. Данное явление присуще государственному управлению вообще и известно с давних пор. Термин "коррупция" употреблялся еще Аристотелем, упоминается в Римском праве и в российских литературных источниках появляется уже в ХIII веке. Несмотря на постоянную борьбу с коррупцией, она выступает неотъемлемым спутником государственной власти.

Коррупция практически  не поддается прямой оценке, хотя и  существуют методики косвенного определения  ущерба от нее. Например, в докладе "О  борьбе с коррупцией в России" указывалось, что нижнюю границу  только прямых экономических потерь, связанных с нею, ежегодно составляют около 20 млрд. долл. Соответственно не выполняются социальные программы, отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития, закрепляется и увеличивается имущественное неравенство.⁴⁰ Пытаясь решить эту проблему, Дмитрий Медведев в мае 2008 года подписал Указ "О мерах по противодействию коррупции" и постановил образовать Совет при президенте РФ по противодействию коррупции, который сам и возглавил.

В каждой из вышеперечисленных  ситуаций собственность общества (в  виде государственной собственности) используется не в его интересах, а в интересах частных социальных субъектов, противоречие между общественными интересами и интересами частными, в том числе и чиновников как частных лиц, разрешается не в пользу общества. Отсюда и невозможность полной реализации потенциала государственной собственности как основы, необходимой для обеспечения общественных интересов. В России с ее традиционно сильным институтом государства все это имеет особую актуальность. Централизация и доминирование государственной власти в общественной жизни связаны с целым комплексом исторических, геополитических, экономических, национальных и социальных факторов.⁴¹

Основные направления  повышения эффективности использования  государственной собственности.

Для повышения эффективности  использования государственной  собственности прежде всего необходимо ввести систему мониторинга эффективности  использования имущества федеральными предприятиями и акционерными обществами, имеющими государственную долю капитала.

Следует четко наладить работу подсистемы информационно-аналитического обеспечения данными о количестве акций, закрепленных в федеральной собственности; финансово-хозяйственной деятельности акционерных обществ; пакетах акций, находящихся в федеральной собственности.

Органам государственной  власти субъектов федерации с  целью устранения дублирования функций  управления на региональном, муниципальном  уровнях и оптимизации развития экономики необходимо уточнить распределение  полномочий и сфер регулирования  и ответственности, а также совершенствовать механизм взаимодействия органов государственного управления в условиях многообразия форм собственности.⁴²

Важно то, что построение экономики не должно идти на основе тотального расширения масштабов госсектора. Наоборот, необходимо отказаться от политики движения по всему фронту. Следует использовать потенциал госсектора в тех отраслях и сферах, где он себя оправдывает.⁴³ Представляется, что в перспективе развитие госсектора должно идти по следующей схеме. Ряду отраслей (энергетике, железнодорожному транспорту, связи, судо-, авиа- и ракетостроению, ВПК) необходимо иметь высокую долю госсектора, а некоторые из них могут даже полностью состоять из госпредприятий. Иными словами, следует применять принцип концентрации госсектора в стратегически важных отраслях. Во всех остальных секторах его доля может быть небольшой, а в отраслях, не имеющих стратегического значения, – вообще отсутствовать. Особого подхода требуют отрасли социальной сферы (медицина, образование, наука, культура), при развитии которых наряду с мировыми тенденциями необходимо учитывать национальные особенности и традиции.

Государство может иметь  собственность (например, акции) в различных  отраслях, однако если его участие  составляет менее 50%, то предполагается лишь получение коммерческого дохода в соответствии с этой долей.⁴⁴

Следует перейти к  активной политике создания новых государственных  производственных предприятий и  комплексов в наиболее перспективных  сферах отечественной промышленности. Соответственно определение этих сфер должно стать одной из приоритетных задач прикладных исследований прогнозно-аналитических служб аппарата государственного управления.⁴⁵

В целях упорядочения системы управления госсектором  нужно провести четкое разграничение  его предприятий по критерию субъекта управления (федеральный уровень и уровень субъектов Федерации). Каждый тип предприятий должен управляться представителем соответствующей ветви власти, вмешательство других ее ветвей недопустимо.

В особых случаях, когда  деятельность предприятия затрагивает интересы обеих ветвей власти, может практиковаться долевое (паевое) участие в управлении. В этой связи надо проводить разграничение между разными сегментами госсектора (федеральным госсектором с доминированием федерального центра в собственности предприятий, региональным госсектором с доминированием субъектов Федерации в собственности предприятий, смешанным госсектором, где совокупная доля федеральных и региональных органов доминирует в собственности предприятия, но нет полного преобладания одной из ветвей власти).

Чтобы проводить активную государственную политику в отношении  смешанных предприятий госсектора, нужно определить орган, курирующий их деятельность, а также механизм принятия и согласования решений  между разными ветвями власти. Проведение решений в жизнь должно происходить в соответствии со статусом хозяйственной структуры со смешанной формой собственности, т.е. путем голосования акционеров.

Для ликвидации возможных  организационных и правовых коллизий между разными ветвями власти по поводу управления смешанными предприятиями госсектора надо детально разработать соответствующий механизм и институционально закрепить его в нормативно-правовых актах.

Масштабы и структура  госсектора в определяющей мере зависят  от оказываемой ему государственной финансовой помощи.⁴⁶ С определенной уверенностью можно утверждать, что при достаточном финансировании госсектор, как правило, оказывается высокоэффективным хозяйствующим субъектом национальной экономики.⁴⁷

В настоящее время  большинство государственных предприятий  не располагает высококвалифицированными менеджерами. Не разработаны конкретные механизмы управления и повышения  эффективности производства.