Фискальная политика: направления реализации в национальной экономике Республики Беларусь

Для упрощения исчисления и взимания местных налогов и  сборов предлагается отменить местные  целевые сборы, уплачиваемые по ставке 3% от прибыли, оставшейся в распоряжении организаций после налогообложения, а также установить единую предельную ставку местных налогов с продаж товаров в розничной торговле и налога на услуги в размере 10% вместо действующих в 2006 г. дифференцированных ставок (на продажу импортных товаров - 15%, других товаров - 5%, на услуги - 10%). Это позволит значительно упростить ведение учета и исчисление этих налогов.

В целях компенсации выпадающих доходов бюджета в связи с  отменой местных целевых сборов предлагается повысить ставку налога на прибыль с 24 до 26%.

Реализация указанных  мер с учетом компенсирующего  увеличения доходов бюджета за счет увеличения налогооблагаемой прибыли (0,16% ВВП) обеспечит снижение налоговой  нагрузки в 2007 г на 0,5 процентных пункта к ВВП (суммарно около 423 млрд. руб.).

Постановлением Совета Министров  Республики Беларусь от 17 мая 2005 г. № 506 создана и продолжает деятельность на постоянной основе рабочая группа для подготовки предложений по упрощению  налоговой системы под руководством заместителя премьер-министра Республики Беларусь А.В. Кобякова. На 2006 г. рабочей группой были выработаны и правительством поддержаны предложения об отмене местного налога на приобретение бензина и дизельного топлива и налога с продаж автомобильного топлива и одновременном увеличении ставок акцизов на нефтепродукты, снижении так называемых «оборотных» платежей с 3,9 до 3% за счет отмены сбора на формирование местных целевых бюджетных жилищно-инвестиционных фондов и сбора на финансирование расходов, связанных с содержанием и ремонтом жилищного фонда, а также местного сбора с физических лиц при пересечении государственной границы Республики Беларусь.

Вместе с тем, учитывая критику Главы государства о  необходимости дальнейшего упрощения  налогового законодательства, прозвучавшую в адрес правительства в Послании белорусскому народу и Парламенту, предполагалось дополнительно реализовать  на 2007 г. следующие мероприятия.

В части совершенствования  специальных режимов налогообложения  и изменения подходов в уплате налогов в зависимости от плательщиков необходимо продлить после 1 января 2007 г для индивидуальных предпринимателей, которые вправе привлекать не более  трех наемных работников и являются плательщиками единого налога, созданные  Указом Президента Республики Беларусь от 18 июня 2005 г № 285 условия уплаты НДС при ввозе товаров из Российской Федерации в фиксированной сумме; для индивидуальных предпринимателей, а также организаций - субъектов малого предпринимательства (микропредприятия), у которых количество наемных работников не превышает 15 человек, а годовая выручка - 600 млн. руб., целесообразно применение упрощенной системы налогообложения.

Применение упрощенной системы  налогообложения заменяет необходимость  уплаты совокупности установленных  налогов, сборов (пошлин) путем внесения налога по ставке 10% от валовой выручки. При этом действует упрощенный порядок  ведения бухгалтерского учета и  статистической отчетности; для индивидуальных предпринимателей, а также организаций - субъектов малого предпринимательства (малые предприятия), у которых  количество наемных работников от 15 до 100 человек, дополнительно прорабатываются предложения по упрощению системы уплаты налогов.

В части совершенствования  и упрощения общей системы  налогообложения необходимо отказаться от применения пониженной ставки налога на добавленную стоимость в размере 10%, что позволит значительно упростить  бухгалтерский и налоговый учет организаций и их расчеты с  бюджетом по НДС. А также отказаться от применения налогов, которые имеют  незначительный удельный вес в сумме  общих налоговых поступлений. Так, целесообразно упразднить налог  на доходы в виде дивидендов и включить дивиденды в налогооблагаемую базу для исчисления налога на прибыль. При  этом включить в состав объектов обложения  государственной пошлины регистрационные  и лицензионные сборы, иные сборы  и платы, которые носят налоговый  характер и взимаются в настоящее  время на основании решений правительства  и республиканских органов государственного управления. Законодательно более четко  урегулировать состав затрат, учитываемых  при исчислении налогооблагаемой прибыли, а также особенности таких  затрат для отдельных отраслей экономики  и видов деятельности.

В условиях снижения налоговой  нагрузки основные усилия при формировании расходов бюджета должны быть сосредоточены  на повышении эффективности использования  бюджетных средств, концентрации их на выполнении важнейших государственных  программ и мероприятий, оптимизации  и упорядочении расходов.

Учитывая ограниченность источников финансирования дефицита республиканского бюджета, прогнозируется его размер в пределах 1 % ВВП.

Финансирование дефицита республиканского бюджета предполагается за счет внутренних источников в размере 500 млрд. руб. в основном путем привлечения  средств от размещения государственных  ценных бумаг; а также внешних  источников - 410 млрд. руб. Таким образом, в целом финансирование дефицита может составить 910 млрд. руб. (1%ВВП).

Привлечение источников финансирования дефицита бюджета в таком объеме является достаточно сложной задачей.

Таким образом, на макроэкономическом уровне расходы консолидированного бюджета прогнозировались исходя из расчетных доходов и дефицита бюджета, определенного в размере 1% ВВП. При этом уровень расходов к ВВП сократится в сравнении  с 2006 г с 37,3 до 33,3%.

Следует сказать, что налоговая система имеет множество недостатков. Принятие мер на устранение диспропорций в налоговом законодательстве позволили реально сократить общую налоговую нагрузку по текущим налоговым доходам,  сместить структуру налогообложения в пользу прямых налогов, уменьшить налогообложение фонда оплаты труда за счет налоговых платежей. Создание налоговой системы, адекватной потребностям социально ориентированной экономики, должно предусматривать комплексность и целенаправленность в формировании, как системы налоговых платежей, так и прочих неналоговых и целевых изъятий. Основная задача налогообложения в сфере инновационной деятельности - обеспечение инновационной активности и создание избирательной системы льгот. Основная цель бюджетно-налоговой политики обеспечение финансовой и социальной стабильности. Применение упрощенной системы налогообложения заменяет необходимость уплаты совокупности установленных налогов, сборов (пошлин).

Глава 3. Проблемы совершенствования  фискальной политики на различных этапах трансформации в национальной экономике Республики Беларусь

Новая бюджетная классификация  легла в основу новой редакции Закона РБ «О бюджетной системе в  РБ», которая внесла существенные правки в термины и определения бюджетного законодательства, конкретизировала принципы построения бюджетной системы и  организации бюджетного процесса. Еще  не завершенное формирование казначейской системы исполнения бюджета уже  привело к значительному повышению  эффективности управления государственными финансами.

Несмотря на эти достижения, существующие проблемы в организации  бюджетного процесса еще столь велики, что пока невозможно говорить о завершении формирования основы бюджетной системы, которую можно развивать и  совершенствовать в последующие  годы. Еще только предстоит создать  такую основу. Фундаментальные проблемы, характеризующие текущее состояние  бюджетной системы (без учета  вышеперечисленных налоговых проблем), заключается в следующем:

1. Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться, в общем и целом, по методу «от достигнутого». Взаимодействие с ведомствами, регионами и законодательной властью, которое определяет бюджетные параметры, носит характер субъективного торга, не основанного на оценке эффективности бюджетных расходов. Этот торг (вместо объективного анализа экономической целесообразности) определяет в конечном итоге выбор и объемы финансируемых и нефинансируемых обязательств государства. Несмотря на значительный прогресс в совершенствовании бюджетной классификации, органы власти, в особенности на региональном уровне, пока не следуют новым правилам, что приводит как к низкому качеству бюджетного планирования, так и к низкой степени прозрачности бюджетов всех уровней.
2. Остается пока недостаточным и качество прогнозирования основных макроэкономических показателей (ВВП, темпов роста инфляции, обменного курса и др.), лежащих в основе бюджета, что создает условия для многочисленных и не всегда оправданных манипуляций на этапе исполнения бюджета.
3. Несмотря на определенные достижения в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с низкой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управления долгом и активами.
4. Принятие новой редакции Закона РБ «О бюджетной системе в РБ» не решило всех назревших проблем повышения эффективности бюджетного процесса, особенно в части межбюджетных отношений.
5. До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов  связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в ежегодных законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне. Неоправданно значительную роль в системе государственных финансов продолжают играть внебюджетные фонды, что усиливает непрозрачный и бесконтрольный характер перераспределения государственных ресурсов.
6. До сих пор доходы и расходы государства в национальной и иностранной валютах планируются и учитываются раздельно. При этом порядок составления и исполнения плана валютных доходов и расходов бюджета законодательно не  регламентирован.

Хотя процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в  последнее время благодаря становлению  казначейской системы, проблемы в этой области еще довольно велики. Казначейская система позволила упорядочить  расходование средств в соответствии с ежегодно принимаемыми законами  в основном на республиканском уровне за счет установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Усилен также текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. Однако в ряде случаев регулирующие эти процессы акты Министерства финансов не учитывают реальную экономическую ситуацию и в конечном итоге препятствуют эффективному расходованию средств. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение местных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Качество бюджетного контроля, осуществляемого как контрольно-ревизионными органами Министерства финансов, так  и тем более службами ведомственного контроля, остается пока явно недостаточным. Поскольку в соответствии с действующими правовыми актами основное внимание обращается на соответствие исполнения бюджета заложенным в законе показателям, т.е. в первую очередь на целевое  использование бюджетных средств, то на оценку действительной эффективности  государственных расходов не хватает  ни материальных, ни  профессиональных ресурсов. В наибольшей мере эти  проблемы присущи региональному  уровню бюджетной системы.

Управление государственным  долгом продолжает осуществляться главным  образом исходя из бюджетных потребностей и необходимости финансовой поддержки  нерентабельных отраслей без надлежащего  учета воздействия рынка государственного долга на сбережения и частные  инвестиции, а также без достаточного внимания к эффективности различных долговых инструментов. Управление долгом практически не сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

Все перечисленные проблемы требуют серьезной реформы бюджетного законодательства с ориентацией  в перспективе на подготовку и  принятие по аналогии с Российской Федерацией Бюджетного кодекса Республики Беларусь.

В соответствии с общепринятой практикой эффективной организации  бюджетного процесса, основными целями этой реформы являются:

1. обеспечение стабильности и предсказуемости бюджетной системы на основе создания условий для полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств государства и концентрации ресурсов бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов;
2. прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов;
3. создание эффективной системы управления государственными финансами на всех стадиях бюджетного процесса;
4. снижение долговой нагрузки на экономику и переход к новым принципам управления государственным долгом и активами;
5. реформа межбюджетных отношений на основе более четкого разграничения расходных и налоговых полномочий между республиканским и местными бюджетами и формирования новых систем финансовой поддержки регионов.

Для достижения этих целей  потребуется поэтапная реализация комплекса мер как в части  совершенствования бюджетного законодательства, так и конкретных решений текущей  бюджетно-налоговой политики.

На первом же этапе следует  провести инвентаризацию и оценку эффективности  бюджетных расходов и обязательств, включая государственные целевые  программы, внести необходимые уточнения  в действующую бюджетную классификацию  и правила ее применения. Инвентаризация должна затронуть все категории  расходов и обязательств бюджета, все  уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Необходимо поэтапно ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства - повысить бюджетные расходы на социальные программы, здравоохранение, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Формирование бюджетов должно строится исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу «от достигнутого»), в полном соответствии  с полномочиями различных уровней власти. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет не выбор портфеля финансируемых обязательств, а пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.