Теория государственного управления

2)                                       принцип законности обусловливает актуаль­ность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной власти и местного самоуп­равления; он требует четкого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и исполнения правовых актов;

3)                                       служит основой для формирования и поддержа­ния сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих.

Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна тогда, когда процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответственно, потребностей, интересов и целей) в зако­нах, исполнения законов и непосредственного управления, кон­троля над законами и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграничены и скоординированы посредством сдержек и противовесов. Этому служит принцип разделения власти в государственном управлении. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к про­стому разделению деятельности в области государственного уп­равления. Между тем он имеет глубинное социологическое значе­ние, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлеж­ности власти народу.

Оценивая двухсотлетнее действие системы разделения власти, американские авторы констатировали: "Несмотря на то, что эта система явилась причиной определенной неэффективности цент­рального правительства, она была колоссально успешной в дости­жении цели, поставленной создателями конституции, — избежа­нии тирании" . Надо не бояться разделения власти, а проводить его неуклонно сверху и донизу и таким способом, чтобы каждая "ветвь" власти в отдельности и все вместе утверждали в государст­ве и обществе подлинный демократизм.

Следующий принцип, также связанный с демократической, правовой организацией государственной власти и государствен­ного управления, можно обозначить как принцип федерализма го­сударственного управления. Ранее уже отмечалось, что фе­деративное устройство государства призвано отражать всю много­гранность территориальной, социальной и национальной органи­зации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкре­тизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружаю­щим его проблемам. Принцип федерализма содержит в себе бога­тое организационно-регулирующее начало. Использование пос­леднего позволяет проводить- децентрализацию и деконцентрацию государственного управления, развивать и укреплять местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы значи­тельное число граждан. Современные технологии различных видов человеческой деятельности, в основе которых лежит ини­циатива и творчество, также обусловливают необходимость по­строения власти снизу вверх с акцентом на свободе и ответствен­ности человека.

Федерализм — требование времени и реальный способ ус­пешного решения инновационных задач будущего. Стоит учить­ся использовать его потенциал.

Среди общесистемных принципов есть основания выделить, наконец, принцип публичности государственного управления. Он тоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государствен­ного управления с обществом, гражданами. Этот принцип напо­минает называемый во многих публикациях принцип гласности и учета общественного мнения. Но он шире последнего по охва­ту отражаемых явлений, ибо включает в себя:

а) доступность го­сударственного управления для граждан, что связано с их пра­вом выбора состава соответствующих органов и участия в их де­ятельности;

б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации за основными государственно-управленческими процессами;

г) судебный контроль за соблюде­нием в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Большую и сложную группу составляют структурные принци­пы, среди которых представляется возможным выделить сле­дующие.

Структурно-целевые принципы государственного управления, связанные с "древом" целей государственного управления, включают в себя принципы:

1) согласованности целей государственного управления по ос­новным параметрам между собой, их непротиворечивость друг другу;

2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способ­ствует другой и ее усиливает;

3) подчинения частных, локальных целей общим (стратегичес­ким) — иерархию целей в "древе" целей государственного уп­равления;

4) превращения результатов реализации одних целей в источ­ник других целей — последовательность в движении по достиже­нию всей совокупности целей, представленных в "древе" целей государственного управления;

5) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных орга­нов — обеспечение перехода "древа" целей государственного уп­равления в функциональную структуру государственного управ­ления.

В числе структурно-функциональных принципов государствен­ного управления, организующих функциональную структуру го­сударственного управления, можно назвать следующие:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм — закрепления управленческих функций в ком­петенции органов государственной власти и местного самоуп­равления;

2) совместимости, предполагающей совместимость однопо­рядковых управленческих функций в рамках компетенции одно­го органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры госу­дарственного управления;

3) концентрации, обусловливающей необходимость предостав­ления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государст­венно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управ­ляемые объекты;

4) комбинирования, направленного на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;

5) достаточного разнообразия, требующего, чтобы управленчес­кие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной ком­понент системы управления, по количеству и содержанию отве­чали различным управленческим потребностям последнего;

6) соответствия управляющих воздействий реальным потреб­ностям и запросам управляемых компонентов и, главным обра­зом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственно­го управления, относящихся к построению организационной структуры государственного управления, выделяются такие:

1) единства системы государственной власти, обеспечиваю­щего целостность, согласованность и действенность государст­венно-управленческих процессов;

2) территориально-отраслевого обусловливающего зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

3) многообразия организационных связей, раскрывающих ре­альные вертикальные и горизонтальные организационные взаи­модействия органов государственной власти и местного самоуп­равления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванного спе­цификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуп­равления;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержа­ние подчиненности и управленческого взаимодействия в органи­зационной структуре государственного управления.

К структурно-процессуальным принципам, организующим го­сударственно-управленческую деятельность и имею­щим широкое применение, относятся принципы:

1) соответствия элементов (методов, форм и стадий) управлен­ческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;

2) конкретизации управленческой деятельности и личной от­ветственности за ее результаты;

3) стимулирования рациональной и эффективной управлен­ческой деятельности.

4.    Применение принципов государственного управления

Как можно сделать вывод из сказанного, выявление и описа­ние принципов государственного управления представляет собой сложную интеллектуальную проблему. Но не меньшие трудности лежат и на пути применения принципов в практике государст­венного управления. Прежде всего, надо считаться с тем, что за­кономерности, отношения и взаимосвязи, отражаемые посредст­вом понятия принципов, являются по своей природе обществен­ными (социальными). Реально в жизни они действуют преиму­щественно как тенденция, как объективная предпосылка, воз­можность, способность, которые для своего действительного во­площения требуют активной, целенаправленной и организован­ной деятельности. В известной мере принципы — это открытые явления.

Рациональное и действенное применение принципов государ­ственного управления предусматривает поэтому достижение оп­ределенного единства, согласованности, надежной связи между объективной закономерностью, отношением и взаимосвязью го­сударственного управления, познанной и закрепленной принци­пом, и конкретной деятельностью субъективного фактора, глав­ным образом, органов государственной власти и местного само­управления. В идеальном варианте возможно и достижимо со­впадение, тождество управленческой деятельности и направле­ния, содержания и возможностей принципов государственного управления.

Но оно осуществимо при соблюдении по крайней мере следу­ющих предпосылок: во-первых, при постоянном и глубоком ис­следовании закономерностей, отношений и взаимосвязей госу­дарственного управления, их содержания) требований к субъек­тивной деятельности, проявлений в изменяющихся обществен­ных обстоятельствах; во-вторых, при существовании и непре­рывном улучшении механизма применения принципов государ­ственного управления, что предполагает единство теории и прак­тики управления, отлаженность процесса совершенствования го­сударственного управления; в-третьих, при наличии системы стимулов, гарантий и защитных средств, обеспечивающих прак­тическую реализацию принципов государственного управления, что непосредственно связано с их нормативным закреплением.

С этой точки зрения следует отметить в качестве позитивного тот факт, что в Конституции Российской Федерации 1993 года уделено существенное внимание закреплению целого ряда прин­ципов государственного управления. Об этом говорится в ст. 3 (о демократизме), ч. Зет. 5 (о принципах федеративного устройст­ва), ст. 10 (о разделении государственной власти), ст. 15 (о кон­ституционном регулировании), ч. 2 ст. 77 (о единой системе ис­полнительной власти) и других. Сформированы определенные правовые основы использования принципов государственного управления в управленческой практике. Но только основы, кото­рые нельзя как недооценивать, так и переоценивать. Необходи­мо дальнейшее законодательное "развертывание" данных прин­ципов государственного управления, а также последующее их использование в конкретных управленческих решениях и дейст­виях.

Главное здесь — понимание диалектичности принципов госу­дарственного управления. Развиваются отражаемые ими явления, и количественный рост одних их сторон приводит к качествен­ным преобразованиям других. Источником такого развития вы­ступают внутренние и внешние (системные) противоречия. В процессах развития происходит отрицание одних сторон, прояв­лений принципов и становление других. Все это, разумеется, вли­яет на характер и результаты применения принципов государст­венного управления требует толкования принципов примени­тельно к конкретным ситуациям. Кроме того, при различных об­щественных и управленческих обстоятельствах под влиянием многообразных управленческих факторов один и тот же принцип государственного управления проявляется по-разному. Нельзя поэтому применять принцип государственного управления аб­страктно, вообще, каждый раз требуется учет своеобразия места и времени протекания соответствующего управленческого про­цесса.

Зависимость роли принципов государственного управления от знаний, умения и действий субъективного фактора обусловливает организацию со стороны государственных органов целенаправ­ленной работы по поиску средств, создающих реальные предпо­сылки для правильного и полного выражения заложенных в каж­дом принципе его регулирующих возможностей. С помощью таких средств и испытания практикой важно находить оптималь­ную результирующую сложного, подчас противоречивого взаимо­действия различных сторон и проявлений конкретного принципа государственного управления. Не надо только думать, что доста­точно взять тот или иной принцип, "приложить" его к определен­ной управленческой проблеме — и проблема решена. Без кропот­ливой аналитической работы — увы! — здесь ничего не получится.

Принципы государственного управления взаимосвязаны между собой. И для практики управления весьма актуально знание того, каков же конечный результат их совокупного применения, ведь применение одного принципа, взятого изолированно, существен­но отличается от его применения во взаимосвязи с другими прин­ципами. Но это, так сказать, один аспект взаимосвязи принципов государственного управления, указывающий на зависимость каж­дого отдельного принципа от других. Другой аспект заключается в том, что в социальной реальности все принципы применяются одновременно и необходимо целостное представление об их при­менении. Принципы государственного управления применяются в рамках их системы и как система.

Между тем история развития государственного управления и проводимых в нем преобразований (реформ) свидетельствует, что о системности применения принципов государственного управле­ния часто забывают и пытаются делать те или иные управленчес­кие "дела" на основе применения одного - двух принципов. Иног­да принцип демократизма государственного управления доводят до такой степени, что демократия превращается в охлократию и общество становится неуправляемым, а принцип федерализма интерпретируют таким образом, что разрушается целостность го­сударственного управления. Известно, что и принцип законности может применяться избирательно: законность для кого-то, но не для меня. Подобные негативные явления наблюдаются при при­менении практически каждого принципа государственного управ­ления. Все еще силен у нас субъективистский произвол, при кото­ром стремление к овладению и удержанию власти превалирует над стремлением достичь надлежащего государственного управле­ния общественными процессами.