Институты государственной гражданской службы

По пути конкурсного отбора и продвижения государственных  служащих уже пошел сосед России — Казахстан. Здесь создано специальное  Агентство по делам государственной  службы, подчиненное Президенту страны. Согласно казахскому законодательству, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных  служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной  службы является для Казахстана настоящей  революцией, поскольку раньше государственные  должности были чуть ли не предметом  наследования.

Эти и другие факты говорят  о том, что если Россия желает войти  в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать элитарную  государственную службу, в которую  стремились бы лучшие представители  российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе  отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной  службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан на государственную службу.

Конкурсный отбор и  продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию  политической элиты, оказавшейся неспособной  провести в жизнь политику эффективной  модернизации страны. Он включит зеленый  свет для поступления на государственную  службу молодежи, в том числе получившей образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Кроме  того, новые принципы отбора и продвижения  государственных служащих могут  стать дополнительной опорой для  достижения национального согласия.

Конкурсный отбор государственных  служащих частично используется при  формировании корпуса государственных  чиновников России. Например, в Приволжском  федеральном округе на конкурсной основе формировался аппарат Полномочного представителя президента РФ⁷. Есть примеры конкурсного отбора государственных служащих в Тюменской области и других регионах. Но эта работа носит локальный характер, в ней пока нет системы, она не приобрела государственного масштаба. По некоторым оценкам, в 1997 г. среди федеральных государственных служащих (центрального аппарата) по конкурсу было принято не более 7%⁸. Эти данные показывают, как часто нарушается конституционное право граждан на равный доступ на государственную службу, не выполняется требование Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в части конкурсного отбора лиц, замещающих государственные должности категории “В”.

Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных”  чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы – вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

Независимо от природы  организации, в ее управлении проявляются  общие закономерности и действуют  общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в  университете, в транснациональной  корпорации имеет общие черты. В  частности, в процессе управления в  этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется  и развивается организационная  структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или  иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения  по службе. В любой организации  закрепляются соответствующие процедуры  контроля.

Менеджмент в государственной  службе имеет свои особенности, проявляющиеся  в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности  и системах стимулов.

Реализация каждой функции  менеджмента в государственной  службе обладает соответствующей спецификой:

- планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими государственными органами, а в конечном счете – народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;

- организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государственной службы складывается особый административно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;

- мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере – на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);

- контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации.

«Администрирование» и «бюрократия» – данными терминами часто  обозначается специфика традиционного  менеджмента в государственной  службе. Эти термины обозначают тяготение  традиционного менеджмента в  государственной службе к автократической  модели управления, основополагающими  характеристиками которой являются:

·следование инструкциям;

·разделение на тех, кто выдает инструкции и тех, кто их выполняет;

·концентрация власти и политической воли;

·ограничение свободы  действий;

·административный контроль;

·авторитарный стиль управления.

Итак, государственный менеджмент необходим в организации государственной  службы. Хотя сегодня в сферах государственной  службы, в которых преобладают  рутинные функции и решение повторяющихся  стандартных задач, преобладают традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах и должно происходить реформирование согласно новым веяниям времени.

2. Основные проблемы государственных служащих в зарубежных странах

1. Подготовка кадров для государственной службы за рубежом

Построение демократического правового федеративного государства  требует создания адекватной системы  органов государственной власти и соответствующей её целостности  системы государственной службы, обеспечивающей реализацию функций  государства, повышение качества оказываемых  гражданам публичных услуг, повышение  эффективности экономики и развитие гражданского общества. Это делает актуальным изменение к важнейшему национальному достоянию общества – его кадровому потенциалу, в  том числе профессиональному  корпусу государственных служащих.

Основу таких механизмов должны составить современные кадровые технологии, такие как:

- назначение на должность государственной гражданской службы по итогам проведения конкурса;

- содействие должностному росту государственных служащих на конкурсной основе;

- формирование и использование кадрового резерва для замещения должностей государственной гражданской службы;

- оценка результатов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена; ротация служащих и другие. (12, стр. 62-63)

Исследуя международный  опыт подготовки кадров для государственной службы, можно выделить ряд общих для всех стран параметров. Статус госслужащего, как правило, закреплен в соответствующих правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную службу является наличие базового образования и специальной профильной подготовки. Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста государственный служащий регулярно должен посещать различные курсы переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т.д.

К концу прошлого века во многих развитых европейских и американских странах были созданы специальные программы подготовки кадров для государственной службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название МРА - Master of Public Administration. Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке государственных служащих.

В первую очередь выделяют западноевропейскую и американскую системы подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались на европейской традиции образования, однако исторические особенности развития североамериканских стран обусловили значительные отличия в американских стандартах профессионального высшего образования. Следует отметить, что западноевропейские традиции образования также имеют свои особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом можно говорить о двух основных западноевропейских подходах к подготовке специалистов для государственной службы — англосаксонском и французском. Для выстраивания целостной картины системы подготовки кадров для государственной службы за рубежом необходимо рассмотреть все три подхода: англосаксонский, французский и американский. (9, стр. 140)

2. Поступление и карьерное продвижение государственных служащих

Принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы записан в Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации (раздел «Найм и занятость») и в рекомендациях. Он направлен против всяких особых отношений, отказа в найме или льгот на основе расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, национального или социального положения. Объединенный комитет МОТ по государственной службе придает особое значение применению этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста на государственной службе. Комитет заявил, что государство есть «крупнейший работодатель почти во всех странах, и государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом».

Многие зарубежные страны подтвердили этот принцип, как в  своих конституциях, так и в  конкретных законах или постановлениях. Так, в Великобритании все пригодные для службы люди пользуются равными возможностями набора, найма, профессиональной подготовки и продвижения на гражданской службе на основе их способностей, квалификации и пригодности для работы. Явная и скрытая дискриминация запрещается. То же относится и к найму инвалидов. Государственные служащие, которые считают, что подвергаются дискриминации, имеют право воспользоваться процедурой подачи жалобы, согласно соответствующему закону, и могут непосредственно обратиться в административный суд, профессиональную комиссию по мерам защиты от незаконной дискриминации. (3, стр.48-49)

Отбор и пополнение штатов на госслужбе обычно определяются характером и уровнем той работы, которую предстоит исполнять; требуемыми способностями, квалификацией и опытом работы, потенциалом, продемонстрированным кандидатом, и необходимостью примерить между собой принцип отбора по деловым качествам и принципом равного подхода.

Набор служащих среднего и  младшего звена производится самими министерствами и ведомствами, хотя и находится под общим контролем  Комиссии. Министерства и ведомства  вправе при отборе персонала пользоваться услугами Агентства по оценке и отбору кандидатов для государственной службы. Специалисты гражданской службы - юристы, экономисты, инженеры, администраторы - отбираются в результате специального отборочного конкурса, проводимого указанной Комиссией. Комиссия в целом занимается отбором персонала, начиная от должности исполнителя, т.е. на средние и высшие должности.

Отбор кандидатов на службу осуществляется четырьмя отделами Комиссии по делам гражданской службы, каждый из которых специализируется на наборе в определенные группы: отдел по административным должностям, отдел  по научным должностям, отдел по технологическим должностям, общий  отдел (набор кандидатов юристов, на информационные и другие специализированные должности). Сама процедура отбора кандидатов на государственные должности состоит из нескольких этапов. Первый из них - это письменный доклад на заданную тему. После этого с успешно прошедшими отбор проводятся тесты и интервью. В настоящее время формы тестирования и интервью приобрели основное значение при оценке способностей кандидатов. Затем представители отдела по окончательному отбору на основании совокупной оценки проводят заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. Помимо собственных оценок, принимаются также во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты прошли курс обучения. (5, стр. 25-27)