Институты государственной гражданской службы

Введение

Административно-государственное  управление – молодая, быстроразвивающаяся  область научного знания. В последние  годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обуславливает интерес специалистов к опыту этих стран.

В данной работе я буду рассматривать создание институтов государственной гражданской службы в следующих ведущих странах западного мира: США, Великобритании, Франции и Германии. Выбор этих стран не случаен: именно здесь сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы.

Изменения в организации государственной службы происходили не сразу, а в течение длительного исторического периода. В западной Европе этот процесс начался в XV-XVI веках, а в России и Америке в XVIII веке. В конце XIX века в развитых странах Запада происходят важные изменения в административно – государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников – главе государства, находящемуся наверху власти.

Задача данной работы состоит в том, чтобы:

- определить правовые основы государственной службы в США, Великобритании, Франции и Германии;

- провести некоторые параллели между развитием института государственной службы в США, Великобритании, Франции и Германии.

1. Теоретические аспекты государственных служащих за рубежом

1. Государственный служащий за рубежом: понятие и правовой статус

В зарубежных странах нет  однозначного определения термину  государственный служащий, однако исследователи сходятся во мнении, что существуют некие определяющие понятия, которые характерны для государственного служащего большинства стран. К ним можно отнести физическое лицо:

1. являющееся гражданином данного государства;
2. занимающее должность в государственном аппарате;
3. наделенное государственно-властными полномочиями в компетенции своей должности;
4. выполняющее функции государства, поэтому действующее от 
   имени государства;
5. действующее на возмездной основе, т. е. профессионально, получающее основной источник дохода от деятельности на государственной службе;

6) действия которого обеспечиваются государственным принуждением.

Например, в законодательно-нормативных  актах Великобритании отсутствует  четкое понятие «государственный служащий». Но на основе документальных источников авторы придают этому понятию  широкий и узкий смысл. В узком  смысле под служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственного гражданских служащих, т. е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т. п.

Не существует строгого определения  понятия госслужащего и во Франции. Разделы 2, 3, 4 Общего Устава Государственной  службы Франции упоминают в качестве характеристики госслужащего: назначение на постоянную должность, оплачиваемую государственным бюджетом; присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах Центральной, Территориальной или Больничной Государственной Службы.

В Германии понятие “государственный служащий» также охватывает всех работников государственных учреждений, к которым относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели  государственных университетов, судьи, полицейские, военнослужащие и т.д. Лица, находящиеся на государственной  службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с  государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции на постоянной основе (ст. 33, п.4 Основного закона ФРГ). Чиновники  и служащие (рабочие) отличаются друг от друга, прежде всего тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключаются  трудовое соглашение, которое может  быть расторгнуто. (1, стр. 111)

Верховный Суд Европейского сообщества при определении понятия  госслужащего также отдал предпочтение такому критерию, как выполнение функций государственной власти. В своей деятельности госслужащие подчиняются определенному юридическому режиму, своду специфических прав и обязанностей. При получении депутатского мандата чиновник обязан оставить госслужбу.

В США служащий означает лицо, назначенное на государственную  службу и вовлеченное в выполнение федеральных функций в соответствии с законом.

В целом в большинстве  стран сохраняется тенденция  к сокращению управленческого аппарата и переводу отдельных разрядов государственных служащих (почтовиков, железнодорожников, работников морского, речного, воздушного транспорта и пр.) в частный сектор.

Фундаментом стабильно функционирующей  государственной службы является законодательное закрепление статуса государственного служащего и последующее его неуклонное соблюдение. Государственная служба в целом обладает повышенной степенью консерватизма, стабильности - по сравнению, например, с предпринимательской деятельностью.

Во всех странах руководство  государственными служащими осуществляется на основе официально разработанной  кадровой политики. В последние годы она стала более универсальной  по своему содержанию, принципам и  методам, по крайней мере, для европейских  государств. Так, постоянная комиссия ЕС, занимающаяся региональными и  местными административными органами, приняла Декларацию основных принципов игровой политики, которая является ориентиром в работе со всеми категориями государственных служащих. В Декларации изложены права и обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, ответственность региональных и местных органов управления за ее организацию.

Главная обязанность любого служащего - служение государству. Кроме  того, в Декларации зафиксированы  другие обязанности госслужащих:

1. При исполнении своих обязанностей государственные служащие 
   должны руководствоваться интересами данного регионального или местного органа управления.
2. Служащий должен воздерживаться от действий или поведения, которые не совместимы с его должностью.
3. Служащий не должен раскрывать связанные с его работой конфиденциальные данные.
4. Служащий несет ответственность за выполнение возложенных на него задач, за исключением распоряжений, явно противоречащих закону. Ответственность не снимается, если задача делегируется им своему подчиненному.
5. Служащий не может заниматься деятельностью, не совместимой с его должностью. Служащим запрещено заниматься какой-либо профессиональной деятельностью, кроме основной, за исключением научно- преподавательской деятельности в университетах.
6. Служащий, в компетенцию которого попадает дело, в котором он лично заинтересован, должен проинформировать об этом соответствующий орган.

С целью гарантий выполнения служащими своих обязанностей Уставы госслужб зарубежных стран предусматривают ряд дисциплинарных мер: порицание, предупреждение, понижение в чине, уменьшение жалования, увольнение. Данные дисциплинарные меры накладываются руководителем, как правило, после консультации со специальными комиссиями. Наказанный служащий может с целью защиты подать жалобу в административный суд, в Высший суд госслужбы и так далее.

В США к недобросовестным государственным служащим применяются меры дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, понижение в должности, временное отстранение от должности без оплаты труда до 14 дней, отпуск без содержания до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы. При этом, разумеется, все дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите системы заслуг.

Права государственных служащих. Права госслужащих по сравнению с работниками частного сектора несколько ущемлены. Это выражается в том, что в ряде стран имеются ограничения на забастовки, хотя в Декларации в ст. 27 госслужащий имеет право на забастовку. К основным правам госслужащих относятся: равенство доступа на госслужбу; право на жалование; право на отпуск и пенсию; право на профессиональное образование; право на свободу взглядов; право на создание профсоюзов и объединений; право на специальную социальную защиту; право на стабильность и гарантию работы.

Право на стабильность и  гарантию работы характерно для всех зарубежных стран. Именно это право отличает в первую очередь госслужащих от чиновников, принятых на работу по контракту на определенный срок. В принципе, человек, поступивший на госслужбу, становится госслужащим «пожизненно», до пенсии, за исключением добровольной отставки или увольнения за дисциплинарный проступок. В случае сокращения по какой-либо причине рабочего места государство обязано предоставить служащему другую должность, соответствующую его чину. (6, стр. 36-40)

2. Основные принципы организации государственной службы

Среди обстоятельств правового  характера, влияющих на параметры государственной  службы, прежде всего, должно быть изучено отношение соответствующего государства к какой-либо правовой системе или правовой семье. Особенности правотворчества и правоприменения в различных странах или группах стран в силу особенностей исторического и регионального их развития отражаются в наличии правовых систем и особенностями отношений государственной службы. Система права - совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата. Общепризнанными являются континентальная и англосаксонская правовые системы, однако единого подхода ученых в отношении правовых систем или системы права нет. Р.Давид и К.Жоффре-Спинози выделяют романо-германскую правовую семью, социалистическое право, общее право и иные виды права; к “иным” они относят мусульманское, право Индии, правовые системы Дальнего Востока и правовые системы Африки и Дальнего Востока. К.Осавке при определении правовой семьи пишет: «Под правовой семьей понимают совокупность национальных правовых систем, выделенную на основе общности их признаков и черт». Он же делает важное замечание, что правовые семьи образуются не на основе языкового родства, общности культуры или географического положения. Так, в Индии существуют две параллельные правовые системы – общее право и право Хинду.

Один из критериев различия правовых систем заключается в том, является ли право системой норм или совокупностью  общественных отношений. Если правовые отношения предшествуют их закреплению  в правовой норме, а правовые нормы  лишь закрепляют достигнутый уровень  производственных отношений, то принцип  целесообразности является определяющим в формировании самого права. Принцип  целесообразности, следующий из понимания  права как системы общественных отношений, влияет значительно и  на основные черты организации государственной  службы. Так, характеристиками англосаксонской  системы права вместе с отсутствием  четкого законодательства, признанием прецедента источником права, являются также отсутствие чиновничества, в  основном судебный способ разрешения споров, вытекающих из государственной  службы. То есть это экстенсивный путь развития права, от факта к норме, от частного к общему, на основе индуктивной  логики.

Для континентальной системы права  характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных  служащих, наличие специальных судов  административной юстиции по вопросам государственной службы. Это дедуктивная  логика. Вот как аргументирует  преимущества такой схемы построения права Г.Кельзен, основоположник нормативистской концепции права. «Определяя право как норму (или, точнее, как систему норм, как нормативный порядок) и ограничивая задачу правоведения познанием и описанием правовых норм и установленных ими отношений между определенными фактами, мы противопоставляем право природе, а правоведение как нормативную науку – всем тем наукам, которые направлены на познание причинно-следственных связей в реально протекающих процессах». Таким образом, мы получили надежный критерий, позволяющий четко противопоставлять природу обществу и естественные науки – общественным. Если имеется общественная наука, отличающаяся от естественной, она должна описывать свой предмет на основании принципа, отличного от принципа причинности. Общество как предмет такой отличной от естественной науки есть нормативный порядок человеческого поведения.

Правовое регулирование государственной  службы под влиянием господствующей в обществе или даже государственной  религии учеными практически  не изучается из-за якобы ничтожности  проблемы в сугубо материалистическом мире. Редким проявлением является труд А.А. Вишневского. Между тем  существуют точки зрения апологетического содержания в отношении права  в государстве, объединенном идеологией всевышнего. Например, рассуждения Н.Макиавелли «О церковных государствах»: «Нам остается рассмотреть церковные государства, о которых можно сказать, что овладеть ими трудно, ибо для этого требуется доблесть или милость судьбы, а удержать легко, ибо для этого не требуется ни того, ни другого. Государства эти опираются на освященные религией устои, столь мощные, что они поддерживают государей у власти, независимо от того, как те живут и поступают. Только там государи имеют власть, но ее не отстаивают, имеют подданных, но ими не управляют; и однако же на власть их никто не покушается, а подданные их не тяготятся своим положением и не хотят, да и не могут от них отпасть. Так что лишь эти государи неизменно пребывают в благополучии и счастье. Эта апологетика, конечно, носит исторически преходящий характер. Конфессиональные государства имеют свою государственную службу. Причем сущность государственной службы не изменяется, только из-за этого факта. Формы несколько различаются. В мусульманском мире особенностью организации государственной службы являлось всегда то, что со времен кончины Мухаммеда обе верховные должности в государстве, духовная и светская, были соединены в одном лице – халифе.