Органы исполнительной власти (виды, структура, функции)

Система органов  исполнительной власти утверждается, как правило, законодательными органами субъектов Российской Федерации по представлению председателя правительства (губернатора, главы администрации). Эти органы и их структурные подразделения могут наделяться статусом юридического лица, создаются и функционируют в соответствии с положениями о них, утверждаемыми соответствующим правительством или единоличным руководителем исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Основы правового  статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок их формирования и укомплектования кадрами государственных служащих регламентируются Конституциями, уставами, специальными законами - о правительстве, о губернаторе, об администрации, о схеме органов исполнительной власти и т.п.¹⁵

Органы  государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.

Полномочия  органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты¹⁶.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов устанавливаются настоящим Федеральным законом.

Глава 3. Проблемы взаимодействия, существующие в системе органов исполнительной власти

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Но в этой системе вертикали исполнительной власти Правительству РФ отведена роль координатора деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹⁷ записано: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Проблема  взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти ее субъектов нашла конституционное закрепление в ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий и федерального контроля могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, которые согласовывают свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти¹⁸.

Кроме этого, федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые, в свою очередь, также могут осуществлять передачу части своих полномочий органам исполнительной власти Российской Федерации на основе взаимного соглашения.

В соответствии с Конституцией Президент и Правительство  России обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Например, Президенту дано право приостановить действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции или Федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права человека и гражданина, до решения этого вопроса в Конституционном Суде.

Что же касается Правительства РФ, то оно вправе лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Исследуя  проблему взаимоотношений Правительства  РФ с органами исполнительной власти, субъектов РФ, многие авторы приходят к выводу, что действующая правовая система не обеспечивает должной эффективности власти Правительства РФ по вертикали исполнительной власти и высказывают различные предложения по ее совершенствованию. По мнению этих авторов, наличие у Правительства права лишь вносить предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и российским законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина не обеспечивает должного контроля со стороны Правительства РФ и поэтому предлагается дополнительно урегулировать порядок разрешения коллизий и конфликтов следующим образом:

1) Если Правительством  РФ принято постановление в  пределах его компетенции и  с учетом полномочий по предметам  совместного ведения Российской  Федерации и ее субъектов, но  администрация субъекта РФ приняла свой нормативный акт, противоречащий акту Правительства РФ», то в этом случае должен действовать институт приостановления действия такого акта решением Правительства РФ до разрешения вопроса по существу в Конституционном Суде РФ.

2) Если Правительство  РФ приняло нормативный акт, который «вторгся» в компетенцию субъекта РФ, то в этом случае должен действовать институт приостановления действия акта Правительства РФ на территории соответствующего субъекта РФ до разрешения конфликта в Конституционном Суде РФ.

3) Если Правительство РФ или правительство (администрация) субъекта РФ нарушили заключенное ими соглашение по распределению предметов совместного ведения, то в этом случае должна быть обеспечена согласительная процедура, осуществляемая под патронажем Президента Российской Федерации¹⁹.

У профессора И.Н. Барцица еще более глобальные и более решительные предложения. Он считает, что «единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается подчинением:

а) органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации;

б) местных  органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации»²⁰.

По Указу Президента России создано семь федеральных округов и в каждом из них назначены полномочные представители Президента РФ, которые могут более тесно работать с органами государственной власти субъектов РФ. И хотя эти органы субъектов РФ не находятся в прямом подчинении полномочных представителей Президента РФ, деятельность последних в федеральных округах, безусловно, будет способствовать укреплению вертикали исполнительной власти.

В целях повышения  эффективности деятельности в федеральных округах многие федеральные органы исполнительной власти — Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и др. создали свои территориальные подразделения.

Для регламентации  отношений Правительства РФ и  федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах Правительство РФ приняло специальное Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти»²¹.

Таким образом, в настоящее время во вновь созданных федеральных округах есть полномочные представители Президента и есть территориальные органы федеральных исполнительных органов власти (министерств и ведомств). Но нет полномочных представителей Правительства РФ. В результате территориальные органы федеральных министерств и ведомств в федеральных округах фактически оказались в двойном подчинении: с одной стороны, они подчинены непосредственно своим федеральным органам исполнительной власти, а с другой - в федеральном округе их действия координируют и направляют полномочные представители Президента РФ.

Для этой цели в федеральных округах создаются  координирующие органы, например Совет Центрального федерального округа²².

Представляется, что отсутствие полномочного представителя Правительства в федеральном округе делает вертикаль исполнительной власти непоследовательной, а поэтому и уязвимой с точки зрения науки управления: при сложившейся схеме получается, что Президент через своих полномочных представителей руководит территориальными подразделениями федеральных исполнительных органов непосредственно, минуя Правительство РФ. Такое игнорирование Правительства может отрицательно сказаться и на его информированности и на его авторитете.

То же самое  может произойти и с руководством министерств и ведомств, чьи территориальные подразделения созданы и функционируют в федеральных округах. При возникновении различных оценок и подходов к решению конкретных вопросов у полномочных представителей, с одной стороны, и руководителей федеральных министерств и ведомств - с другой, перед территориальными (окружными) органами федеральной исполнительной власти встанет вопрос: каким указаниям отдавать предпочтение? Ответа на этот вопрос пока в действующем законодательстве нет. И в этом потенциально заложен источник конфликтов.

Все это обязывает  и научных и практических работников уделять серьезное внимание обобщению и изучению первого опыта работы территориальных органов в федеральных округах, с тем, чтобы определить эффективность различных звеньев вертикали исполнительной власти на уровне федеральных округов и субъектов РФ, уточнить их правовой статус.

Что же касается исполнительной власти на уровне местного самоуправления, то здесь положение осложняется, во-первых, тем, что Конституция РФ не распространяет на местное самоуправление принцип разделения властей, а во-вторых, согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, на муниципальном уровне вертикаль государственной исполнительной власти как бы не распространяется, что в практике повседневного управления страной не может не вызвать много серьезных осложнений.

Возникают противоречия: с одной стороны, Конституция  РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства действуют на всей территории России, конституция (устав), акты законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ - на всей территории этого субъекта РФ, а с другой стороны - главы муниципальных образований не входят в вертикаль государственных органов исполнительной власти и не находятся в подчинении высших должностных лиц и правительств субъектов РФ, а также Президента РФ и Правительства РФ. До последнего времени государственные органы исполнительной власти России и субъектов РФ не имели юридических прав привлекать виновных глав муниципальных образований к ответственности.

Что же касается Правительства РФ, то оно наряду с некоторыми другими органами наделено лишь правом вносить Президенту РФ предложения об отрешении глав муниципальных образований по тем же, указанным в Федеральном законе, основаниям. Нам представляется, что такой рычаг воздействия на глав муниципальных образований как со стороны федерального Правительства, так и со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ признать действенным очень трудно. А без эффективных способов воздействия органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов трудно себе представить сильную, эффективную вертикаль исполнительной власти в масштабе всей Российской Федерации. Из этого можно сделать вывод о необходимости дальнейшего реформирования исполнительных органов власти на всех без исключения уровнях.

Здесь необходимо сказать и о ст. 44 ФКЗ, которая регулирует контроль Правительства Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры  и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.