Аннотация к статье А. Кудрина и О.Сергиенко «Последствия кризиса и перспективы социально - экономического развития России»

В России нет  фундаментальных макро- и микроэкономических проблем: в стране высокая норма внутренних сбережений и немало рентабельных проектов. В то же время в нашей стране низкое качество государственных институтов. По оценкам качества госуправления Всемирного банка, по таким показателям, как гласность и общественная подотчетность правительства, степень верховенства закона и уровень коррупции, Россия входит в число стран с самым низким рейтингом. По общему качеству государственных институтов ВЭФ поставил Россию на 118 место из 139 стран.

Многократно доказано наличие тесной связи между  качеством институтов и экономическим развитием: при низком качестве первых возможность успешно развиваться практически исключена. Исследования показывают, что большинство мер экономической политики (в том числе формирование институтов развития) имеют «пороговый» характер: они дают положительный эффект при достаточно высоком качестве институтов (низкие административные барьеры, квалифицированный и не коррумпированный государственный аппарат, наличие независимых судов, прозрачность действий правительства и т. п.) и не приносят результатов (либо дают отрицательный эффект) при низком.

Следовательно, обязательное условие дальнейшего развития экономики — радикальное совершенствование институтов. Фактически на нынешнем этапе краеугольным камнем экономической политики должна стать модернизация государства, без чего ускорить экономический рост не удастся.

Особенно  важно качество институтов для стран, богатых природными ресурсами. По результатам последних исследований, природное богатство страны способствует ее успешному развитию при сильных институтах и блокирует — при слабых. Таким образом, страны, имеющие большие запасы полезных ископаемых, но низкое качество общественных институтов, сталкиваются с серьезной угрозой «ресурсного проклятия», то есть консервации экономической и институциональной отсталости. Напротив, сильные институты позволяют превратить природные ресурсы в источник развития.

Модернизация  предполагает множество внешне незаметных, но очень важных шагов. Назовем ряд наиболее актуальных: снижение монополизма на российских рынках; сокращение присутствия государства в экономике; снижение инфляции сначала до 5, а затем до 3%; уменьшение издержек при реализации инвестиционных проектов; сокращение доли госзакупок, проводимых без реального конкурса; уменьшение доли теневого бизнеса.

Необходимо  вновь активизировать усилия по созданию комфортных условий для инвестиций и ведения бизнеса. Во-первых, надо создать критическую массу сторонников модернизации экономики — частных собственников. Это можно обеспечить двумя способами: масштабной приватизацией; дальнейшим дерегулированием малого бизнеса. Во-вторых, для осуществления мер по улучшению инвестиционного климата России нужна некоторая внешняя опора. Например, при проведении институциональных изменений для оздоровления экономики страны Центральной и Восточной Европы опирались на членство в Евросоюзе. Для России такой внешней опорой может стать вступление в ВТО и ОЭСР. Эти организации помогают отстаивать верховенство закона в интересах отечественных и зарубежных инвесторов. Кроме того, внешними опорами для улучшения инвестиционного климата в России будут укрепление рубля и получение им статуса международной резервной валюты, а также создание в Москве современного финансового центра.

Требования  к системе государственного управления

Система государственного управления должна способствовать решению задач социально-экономического развития. Между тем, на текущий момент именно ее особенности выступают главным препятствием на этом пути.

Переход к  новой модели государственного управления — от основанной на иерархической системе государственной бюрократии к завоевывающей все большую популярность в мире сетевой схеме, когда отдельные ведомства становятся не столько поставщиками, сколько проводниками услуг, объединенными общими задачами экономической политики государства, — позволит создать благоприятную деловую среду, стимулирующую инвестиционную активность, обеспечивающую повышение эффективности работы государственного сектора и снижение коррупции. Для постепенного перехода к такой системе необходимо совершенствовать государственные институты по следующим направлениям.

Введение  системы стратегического планирования. Закон о стратегическом планировании сейчас находится на обсуждении в правительстве. Он создаст правовую основу для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития, учитывающей как объективные предпосылки развития, внешние условия, так и бюджетные и организационные ограничения для достижения поставленных стратегических целей. В рамках общей стратегии долгосрочные решения должны найти отражение в наборе средне и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели. Однако принятие такого закона станет лишь первым шагом. Необходимо создать взаимосвязанную систему, когда каждый орган государственной власти и каждый регион, муниципалитет формируют приоритеты и действуют в соответствии с намеченными целями и общим планом правительства.

Соблюдение  принципа гласности. Важно обеспечить максимальную открытость государственных институтов, широкое обсуждение деятельности госорганов — от планирования до оценки результатов, от представления новых законопроектов до их исполнения. Следует развивать партнерские отношения между государством, обществом и бизнесом. Современные подходы к проведению промышленной политики ставят во главу угла не поддержку государством определенных «перспективных» отраслей (поскольку в современном мире все труднее точно их выявить), а формирование продуктивных отношений с бизнесом, получение от него сигналов о препятствиях для развития производства и устранение их.

Сокращение  участия государства в экономике. В последние годы роль государственного сектора в российской экономике возросла. По оценкам Минэкономразвития, доля государственных и контролируемых государством компаний достигает 45—50%. Удельный вес таких компаний в инвестициях составляет около 40%. В то же время проведенные в ряде стран исследования подтверждают тезис о большей эффективности негосударственных компаний, поскольку они действуют в рыночной среде, механизмы которой обеспечивают более высокую производительность труда, отбор лучших инвестиционных проектов, активизацию инновационных процессов. Таким образом, необходимо сделать акцент на частные компании как основной источник развития, по возможности, быстрее сократить (в идеале — ликвидировать) область нерыночных отношений в российской экономике.

Важное направление  в рамках перехода к новой модели системы государственного управления — аутсорсинг государственных услуг. При этом органы госуправления лишь определяют свои задачи и цели в рамках единой политики, а выполнение необходимых мероприятий возлагают на внешние коммерческие организации на тендерной основе или с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

Переход к  объединенному предоставлению государственных услуг позволит упростить и ускорить этот процесс на основе большей интеграции органов государственной власти, повышения качества информационного взаимодействия. Необходимо создать единую среду электронного обмена документами и сведениями между ведомствами, включив частный сектор в общую систему обмена информацией. Важно упростить и сделать максимально прозрачными процедуры предоставления госуслуг, что снизит и коррупционную составляющую.

Новый подход к способам предоставления государственных услуг сформирует новые требования к органам государственной власти, позволит выстроить адекватную систему мотивации госслужащих. Сейчас госаппарат не мотивирован к изменениям. Повышению качества работы госслужащих будут способствовать: переход на принципы бюджетирования, ориентированного на результат; ужесточение квалификационных требований; формирование системы мониторинга качества государственных услуг. Крайне важны как жесткий контроль со стороны вышестоящих органов, так и участие общественных организаций в оценке такой деятельности. Без одновременного развития институтов гражданского общества громоздкий бюрократический аппарат сам себя изменить не сможет.

Преобразования, направленные на повышение качества оказываемых государством услуг и эффективности расходования средств, должны включать:

— комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также органами государственного самоуправления. Здесь требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, особенно в социальной сфере. Ее итогом должна стать выработка предложений об отмене нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому экономическому росту и развитию социальной сферы, но ложится тяжелым бременем на бюджетную систему;

— внедрение программно-целевого принципа в бюджетный процесс. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом для исключения отраслевого лоббирования нужно установить конкурентные принципы отбора программ для бюджетного финансирования, внедрить институт индивидуальных контрактов для сотрудников органов государственной власти и создать систему оценки эффективности осуществления программ. Здесь важен приоритет среднесрочного планирования;

— совершенствование  методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо полностью перевести финансирование закупок и подрядов для государственных и муниципальных нужд на открытую конкурсную основу и одновременно создать условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов;

— реформирование системы государственных и муниципальных унитарных и казенных предприятий и бюджетных учреждений. Суть этой реформы: сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Уменьшение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования (касается прежде всего отраслей социальной сферы, особенно образования и здравоохранения). Такие организации участвуют в распределении бюджетных средств на конкурсной основе и несут полную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации потеряют финансовую самостоятельность и будут финансироваться из бюджета строго по фиксированной смете;

— совершенствование  отчетности. Здесь предлагается полностью отражать в отчетности государственных и муниципальных организаций операции с бюджетными и внебюджетными средствами, а также модернизировать бюджетную классификацию для повышения прозрачности операций с бюджетными средствами;

— повышение  энергоэффективности в бюджетном секторе. Бюджетные организации России потребляют в год около 20% всей тепловой и существенную часть электроэнергии. Объекты бюджетной сферы весьма энергоемки, что объясняется крайне неэффективными технологиями и большими потерями в системе теплоснабжения. Зарубежный опыт свидетельствует об эффективности схем государственно - частного партнерства для достижения требуемого энергосберегающего эффекта. В законодательстве предусмотрена возможность временного (на срок действия контракта) изъятия части получаемой экономии из бюджетного оборота для оплаты услуг сервисной компании, а также введения индикатора энергоэффективности в системе государственных закупок. В этом случае государственные органы выступают не исполнителями, а заказчиками услуг, передавая непосредственное выполнение работ в более эффективный частный сектор.

Повышение энергоэффективности в частном секторе также требует пересмотра политики государства. Как показывает практика, текущие меры носят в основном ограничительный характер. Ярким примером реакции частного сектора на неполноту принятых решений стал переход ряда предприятий на выпуск ламп накаливания мощностью 95 ватт вместо 100-ваттных, запрещенных к обороту с 2011 г. Очевидно, правительство добивалось иной реакции. Необходимо совместно с частным сектором не только выработать ограничительные меры, но и предпринять шаги, направленные на стимулирование инвестиций в энергоэффективное оборудование и производство.

Бюджетная политика, кризис и модернизация

В течение  нескольких лет до кризиса Россия проводила сравнительно сдержанную фискальную политику, что позволило в период благоприятных внешних условий создать бюджетные резервы в Стабилизационном, а затем в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния. В результате к концу 2008 г. суммарные резервы бюджетной системы России в нефтегазовых фондах достигли 7,8 трлн руб. (18,8% ВВП).

Благодаря длительному  благоприятному периоду Россия смогла также погасить большую часть государственного долга (он снизился до 6,5% ВВП к концу 2008 г.). Это один из самых низких уровней госдолга в мире: его средний уровень по странам ОЭСР составлял в 2007 г. 73% ВВП, по странам еврозоны — 71% ВВП.

Как федеральный  бюджет, так и бюджет расширенного правительства несколько лет подряд до кризиса исполнялись с существенным профицитом, который, однако, постепенно снижался из-за наращивания государственных расходов. После создания Стабилизационного фонда в 2004 г. темп роста расходов стал отставать от темпа роста доходов, однако этот разрыв к 2007 г. начал сокращаться из-за смягчения бюджетной политики в части расходов. Другими словами, и доходы и расходы росли быстрее экономики, однако часть полученных «сверхдоходов» все же сберегалась.

В отличие  от России, для которой докризисные  годы были исключительно благоприятными, в большинстве развитых стран в этот период наблюдался дефицит бюджета. В среднем по ОЭСР в 2006—2007 гг. он был равен 1,2% ВВП, в 2007 г. дефицит бюджета США составлял 2,8% ВВП, Великобритании — 2,7, стран еврозоны — 0,6% ВВП.

Тем не менее и Россия, и другие страны в результате кризиса столкнулись со схожей проблемой: новый уровень бюджетных доходов не позволяет финансировать достигнутый в «спокойные» докризисные времена уровень расходов (без роста дефицита и соответственно долга). Даже при восстановлении темпов роста разрыв между доходами и расходами, увеличившийся в период кризиса (как за счет падения доходов, так и во многих странах за счет увеличения расходов в результате антикризисных мер), требует серьезных мер по бюджетной консолидации. Проблема бюджетной неустойчивости усугубляется неблагоприятными демографическими тенденциями, которые нарастали практически во всех странах.

Кризис показал, что степень внешней зависимости  экономики и бюджетной системы России, в частности в период благоприятной конъюнктуры, была недооценена, рост расходов был чрезмерным, а их эффективность — чрезвычайно низкой.

Последствия внешнего шока во время кризиса в  России, как и во многих других странах, были значительно смягчены мерами правительства и Центрального банка. В части доходов бюджета важную роль в борьбе с кризисом сыграли автоматические стабилизаторы налоговой системы — механизм формирования ставок НДПИ и экспортных пошлин на нефть, который позволяет автоматически снижать налоговую нагрузку на нефтяной сектор в случае падения цен на нефть. Автоматические стабилизаторы в части расходов бюджета (например, пособия по безработице) в России работают неэффективно, поэтому правительство приняло обширную программу дискреционной поддержки экономики, направленную на решение ключевых задач: стабилизацию финансовой системы; поддержку внутреннего спроса и реального сектора экономики; социальную поддержку. Расходы, официально включенные в антикризисную программу, несколько превысили 1 трлн руб. (2,7% ВВП). Общий объем антикризисных мер (с учетом снижения доходов и бюджетных кредитов регионам) можно оценить на уровне 4,2% ВВП. В 2010 г. Программа антикризисных расходов включала меры по поддержке на общую сумму около 325 млрд руб. (0,7% ВВП), однако в официальных оценках объема антикризисных мер не учтено увеличение пенсий, что также можно отнести к мерам социальной поддержки населения. По оценкам МВФ, с учетом расходов на рост пенсий дискреционные меры по поддержке экономики в 2009 г. в России составили 4,5% ВВП, в 2010 г. — около 5,3, в 2011 г. оцениваются на уровне 4,7% ВВП. Фактически повышение пенсий — одна из немногочисленных мер антикризисного пакета, которая не была временной, более того, она означает дополнительные публичные (неотменяемые) обязательства со стороны бюджета в средне- и долгосрочной перспективе. Такой объем дискреционных фискальных мер очень большой по сравнению с другими странами.