Становление местного самоуправления в России в 70–80-е гг. XIX века

13 июня 1867 г. был издан  закон, еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

§2.Городская реформа

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной  реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено  было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.е., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование  прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.

Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную массу городского населения, и тем не менее каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей. Неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разряда составляла 65 раз.⁶

Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены  городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя"⁷.

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в  ведении городского хозяйства и  решении местных дел. Утверждению  губернской администрации или в  некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия. В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А.Головачев замечал по этому поводу: "У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений суть также вопросы о праве и, как таковые, подлежат разрешению судебных мест. ... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы, в случае замеченной незаконности действий Городского Управления или жалоб и пререканий, могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном".⁸

Но при всех своих  недостатках Положение 1870 г. все  же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское  самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблемы местного управления, особенно в последние десятилетия существования Российской империи, были постоянной "головной болью" правительства. На построение и организацию региональных управленческих структур, на характер, объем и направления их деятельности влиял ряд существенных факторов, порой полярных и противоречивых по своему воздействию. Своеобразие различных регионов огромной страны, находившихся на разных цивилизационных стадиях и уровнях экономического, социального, политического, культурного развития, их географические, исторические, этнодемографические и конфессиональные особенности, время и способы включения их в состав империи требовали учета их специфики при вхождении в общеимперскую систему управления. Вместе с тем по мере завершения территориального расширения империи все более настоятельными становились тенденции к унификации и единообразию в организации этой системы, что обусловливалось как централизаторскими устремлениями верховной власти, так и глубинными интеграционными процессами, экономическими и социокультурными, требовавшими создания единого экономического, правового, политического и языкового пространства. Эти тенденции сопровождались борьбой отживающих, традиционалистских сословных структур и крепнувших начал правового, гражданского общества, отчетливо проявлявшихся в становлении и развитии местного самоуправления, суда, в борьбе националистических и национально-культурных течений. Под влиянием этих факторов имперская система местного управления постепенно эволюционировала, оставаясь в своей основе властным механизмом унитарного государства. Но и к началу XX в. основными ее административно-территориальными звеньями оставались генерал-губернаторства (наместничества), губернии и уезды, фактически введенные еще екатерининской реформой местного управления 1775 - 1780 гг.

Решить проблемы местного управления оставалось важнейшей задачей во все времена, потому что, несмотря на внешнюю локальность, несоблюдение принципов местного управления может привести к децентрализации территорий, входящих в область (край, округ), приостановке платежей в центр, произволу чиновников. 

Список использованной литературы

1. Конституция РФ.
2. ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: Юнити: Закон и Право, 2000, 383 стр.
4. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: ИГиП РАН, 1993, 133 стр.
5. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: Норма-Инфра, 1996,120 стр.
6. Фадеев В.И., Кутафин О.Е. Муниципальное право РФ, 3-е издание. - М.: ТК Велби, 2008, 672 стр.

¹Фадеев В.И., Кутафин О.Е. Муниципальное право РФ, 3-е издание. - М.: ТК Велби, 2008, С.28.

²   Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8, С.546.

³  Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892 , приложение.

⁴  Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 2, с.78

⁵  Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.

⁶  Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913, Т. 1, С.31-32.

⁷  Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913, Т. 1, С.31-32.

⁸  Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872.