Земские и городские реформы местного самоуправления в России

Нужно отметить, что на уровне волости, отдельных сельских поселений  действовали органы крестьянского  самоуправления. (Органы сельского  общества: сельский сход и сельский староста; органы волостного управления: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и др.) Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники, положение о которых было введено в 1889 г. Они выступали и как судебные, и как административные органы, назначались министром внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.

В научной литературе рассмотренный  нами период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

Последняя в дореволюционное  время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему  земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята  Временным Правительством, однако осуществить  реформу полностью не удалось.

2. Гарантии прав местного самоуправления

Гарантированность прав местного самоуправления – это неотъемлемое условие функционирования местного самоуправления, которое закреплено как в международном, так и  в российском праве.

Для начала разберемся с  самим термином «гарантия». Он заимствован  из французского языка и означает «ручательство», «поручительство», «порука», «обеспечение», «заверение» и др¹. Т.е. право может быть реализовано только тогда, когда ему соответствует обязанность государства или другого лица или органа его обеспечить.

Гарантии осуществления  местного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваются государством в лице федеральных  и региональных органов государственной  власти. Система гарантий прав местного самоуправления, закрепленная муниципальным  правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.

Вообще, существует довольно много подходов к определению  понятия «гарантии», что предопределяет и многообразие подходов к их классификации. Наиболее популярна в научной литературе классификация В.И. Фадеева, который одним из первых начал рассматривать гарантии в сфере местного самоуправления, предлагая делить всю систему гарантий прав местного самоуправления на общие и специальные (юридические) гарантии.

В качестве общих гарантий можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои  и ценности общества, которые:

- служат предпосылками  стимулирования развития местного  самоуправления;

- обеспечивают определенную  устойчивость и стабильность  в деятельности органов местного  самоуправления;

- создают реальные возможности  для наиболее полной реализации  норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

При этом некоторые ученые (И.В. Кокорев в частности) отмечают, что дифференциация гарантий на общие и специальные во многом носит условный характер, поскольку, как правило, экономические, политические и духовные гарантии, так или иначе, находят свое закрепление в нормах права². (К примеру, признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности гарантируется ст. 8 Конституции). Основным критерием разграничения специальных (юридических) гарантий и общих служит то, что последние закрепляются в законодательстве в общем виде. Общие гарантии местного самоуправления, в отличие от специальных (юридических) гарантий, не создаются государством исключительно для создания институтам местного самоуправления «режима наибольшего благоприятствования», а существуют объективно.

Из юридических наиболее значительными являются гарантии, установленные  Конституцией РФ, Европейской хартией  местного самоуправления, Федеральным  законом № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими  федеральными и региональными нормативными актами (например, Устав Ивановской области), муниципальными нормативными актами (например, Устав города Иванова). Ученые предлагает разделять юридические гарантии на гарантии реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. В статье 12 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации не только признается, но и гарантируется местное самоуправление. Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления определен в главе 8 Конституции Российской Федерации.

Обратим внимание, что в  отличие от ранее действующей  редакции (Федеральный закон №154-ФЗ) в новом Федеральном законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" не содержится специальной  главы о гарантиях местного самоуправления. Однако это не означает, что федеральный  законодатель отказался от установления законом таких гарантий. Правовые гарантии местного самоуправления закреплены в различных статьях данного  Федерального закона, а также в  иных федеральных законах.

Также гарантии выделяются по целевому назначению. Различают  гарантии, направленные на обеспечение  правовыми средствами:

- организационной и материально-финансовой  самостоятельности органов местного  самоуправления в решении вопросов  местного значения;

- защиты прав местного  самоуправления и создания благоприятных  возможностей для их наиболее  полной реализации³.

Е.С. Шугрина считает необходимым выделение еще одной группы гарантий, связанной с формированием территориальной самостоятельности местного самоуправления.

Остановимся подробнее на приведенной выше классификации  гарантий и подробнее обратимся  к текстам законов.

Гарантии  территориальной самостоятельности  местного самоуправления:

Ст. 131 Конституции РФ предусматривает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Та же статья и ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления говорят, что изменение границ территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Обратимся к региональным и муниципальным нормативным актам. В ст.7 Устава Ивановской области, которая посвящена территориальной организации области, говорится: в целях обеспечения оптимальных условий для осуществления местного самоуправления и содействия его развитию территория Ивановской области разграничивается между поселениями. Ст. 34 уточняет: местное самоуправление на территории Ивановской области осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах. В случаях, предусмотренных федеральным законом, реализация инициативы населения об изменении границ муниципального образования, о преобразовании муниципального образования, голосование населения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования осуществляется в соответствии с федеральным законом, законом Ивановской области. Устав города Иванова также закрепляет за жителями города возможность стать инициаторами изменения границ территории города: Изменение границ территории города осуществляется законом Ивановской области по инициативе жителей города Иванова, Ивановской городской Думы, Главы города Иванова, органов государственной власти Ивановской области, федеральных органов государственной власти в соответствии с федеральным законодательством.

Гарантии выявления и  учета мнения населения при создании, преобразовании и упразднении муниципальных  образований также содержатся в ст. 12-13 Федерального закона № 131-ФЗ. Причем важно отметить, что в отдельных случаях (при изменении границ муниципальных образований, влекущих отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и населенных пунктов к территориям других муниципальных образований; при объединении двух и более поселений (поселения с городским округом), не влекущем изменения границ иных муниципальных образований; при разделении поселения, влекущем образование двух и более поселений; при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа) территориальные изменения осуществляются не просто с учетом мнения населения, а только с согласия населения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст. 24 Федерального закона №131-ФЗ. Это также является дополнительной гарантией территориальной самостоятельности местного самоуправления.

Гарантии  организационной самостоятельности  местного самоуправления:

К ним относятся закрепляемые законодательством о местном  самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения  компетенции органов местного самоуправления.

1. Местное самоуправление - форма нородовластия. Уже в п.2 ст.3 Конституции местное самоуправление закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя России («Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»). Следовательно, это неприкосновенный демократический институт. Права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 3 ст. 3 ФЗ № 131). Данное положение корреспондирует с нормой ч. 3 ст. 55 Конституции, определяющей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление.

В Уставе Ивановской области  о гарантиях права населения  на местное самоуправление говорится: органы государственной власти Ивановской области обеспечивают государственные  гарантии прав населения на осуществление  местного самоуправления, содействуют  его развитию в соответствии с  федеральными законами, настоящим Уставом, законами Ивановской области (ст.31, Глава 5).

2. Органы государственной власти не входят в систему органов местного самоуправления.

Государство признает местное  самоуправление как самостоятельный  уровень принадлежащей народу власти. Об этом говорится и в ст.12 Конституции ("Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов гос.власти"). Следовательно, обособленность и самостоятельность органов местного самоуправления гарантируется тем, что они не входят в иерархическую систему органов гос. власти. В ст. 34 (пункт 4) уточняется: участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 и статьей 74.1 настоящего Федерального закона.

3. Самостоятельное определение населением структуры местного самоуправления.

Об этом говорится в  п.1 ст. 131 Конституции. Согласно п.3 ст. 34 ФЗ № 131, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а  также иные вопросы организации  и деятельности указанных органов  определяются уставом муниципального образования. Названный закон требует в обязательном порядке наличие в каждом муниципальном образовании только представительных органов, главы муниципального образования и местной администрации. Другие органы и выборные должности, согласно п. 1 ст. 34 ФЗ № 131, предусматриваются в Уставах муниципальных образований. Например, в Уставе Ивановского муниципального района предусмотрена следующая структура органов местного самоуправления:  Совет Ивановского муниципального района - представительный орган муниципального образования; Глава Ивановского муниципального района - высшее должностное лицо муниципального образования; Администрация Ивановского муниципального района - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; Контрольно-счетная комиссия Ивановского муниципального района - контрольный орган муниципального образования.

4. Собственная компетенция органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (перечень определяется уставами).

5. Рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, к которым эти обращения направлены.

К примеру, в Уставе Ивановской области есть статья 66, которая посвящена  именно законодательной инициативе. Здесь, в частности, указывается, что  право законодательной инициативы в Ивановской областной Думе принадлежит  в числе прочих и представительным органам местного самоуправления.

6. Право муниципальных образований иметь собственную символику – герб, эмблему, флаг и пр. (ст.9 ФЗ № 131). Как правило, к Уставам муниципальных образований делаются приложения, в которых дается описание их официальных символов.

Гарантии  финансово-экономической самостоятельности  местного самоуправления.

Это один из важнейших видов  гарантий самостоятельности местного самоуправления, ведь без соответствующих  материально-финансовых ресурсов невозможно выполнение тех функций и полномочий, которые закрепляются за органами местного самоуправления.

В ст. 133 Конституции (п. 1) относительно финансово-экономической самостоятельности  органов местного самоуправления говорится, что они: самостоятельно управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. В ст. 51 ФЗ № 131 конкретизируется: органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, вправе совершать с ним любые сделки. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Также органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Наличие муниципального бюджета является обязательным условием осуществления местного самоуправления. Ст. 52 ФЗ № 131: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации».

В Конституции (п.2 ст. 132) также  говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств (в ст. 20 ФЗ № 131 более подробно рассматриваются условия финансирования переданных органам местного самоуправления государственных полномочий). Кроме того, Конституция Российской Федерации в ст. 133 устанавливает такую гарантию местного самоуправления, как право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.