Сравнение систем местного самоуправления США и РФ

Другая, более распространенная сегодня  разновидность модели «совет-мэр», при которой мэр юридически возглавляет исполнительную власть муниципалитета («сильный» мэр), начала приобретать в США популярность с 80-х гг. XIX в. «Сильный» мэр сам назначает и увольняет руководителей отраслевых и функциональных подразделений муниципального административного аппарата, не нуждаясь для этого в одобрении совета. Мэр отвечает за составление и исполнение местного бюджета, используя эти полномочия в качестве эффективного средства влияния на муниципалитет. При «сильном» мэре им обычно формируется «команда» помощников - профессионалов, своего рода личный кабинет, где разрабатываются и через который осуществляются планы мэра. Модель «совет - сильный мэр» преобладает в больших городах США.

Комиссионная система управления является наименее популярной моделью местного управления. При этой модели местного управления население избирает обычно на четыре года муниципальный совет, состоящий из трех - пяти человек. Каждый из его членов выступает в двойном качестве: как член местного представительного органа - муниципального совета и как глава одного из управлений и служб в системе исполнительной власти муниципалитета. При такой системе управления пост мэра не предусмотрен, а если и имеется, то мэр выполняет обычно представительские функции.

       «Комиссионная» модель управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип «разделения властей» и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно если члены совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем самым «развяжут» друг другу руки.

       Значительно большей популярностью  по сравнению с «комиссионной»  моделью пользуется система местного  управления, при которой муниципальный  совет назначает - т. е. фактически нанимает - менеджера (управляющего). Модель «совет-менеджер» имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу - менеджеру. При такой системе управления менеджер возглавляет муниципальный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах и службах исполнительного органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным советом. В этом случае совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Кроме того, совет может всегда уволить менеджера, если признает его работу неудовлетворительной или же по другой причине, которую совет сочтет убедительной.

       Согласно хартиям различных муниципальных  образований основные обязанности менеджера можно свести к следующим: координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей; готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета; контролировать исполнение решений совета; представлять совету рекомендации, требующие его решения.⁶ Следует отметить, что и при данной модели возможно существование поста мэра, выполняющего церемониальные функции. Чаще всего мэром избирается один из членов совета. Он не имеет права вето, и в очень редких случаях ему предоставлено право решать вопросы по своему усмотрению, например, в случае чрезвычайного положения на территории муниципалитета.

Общая характеристика модели местного самоуправления в РФ

 В России же правовую основу местного самоуправления составляет широкий спектр источников права, среди которых присутствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных образований.⁷

Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством центра и субъектов федерации, как общими законами о (например, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон Республики Бурятия "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия"), так и законы, регулирующими деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального деления субъектов федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации  регулируется также некоторыми актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов (Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" 1996 г., Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г.)⁸

Федеральным законом регулируются наиболее важные вопросы функционирования такого рода властей – например, перечисляется список вопросов местного значения, которые фактически переданы в руки органов местного самоуправления от центра и не могут быть отклонены. Этот перечень открыт, а значит и другие вопросы могут передаваться таким органам.

Законодательством РФ предусмотрено создание 5 видов  административно-территориальных единиц.

Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через

выборные  и иные органы местного самоуправления. В составе городского

поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения являются территориями непосредственного проживания населения. Местное самоуправление в них может осуществляться непосредственно населением.

Муниципальный район - образование, которое можно отнести к числу муниципальных квазикорпораций. Она представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

  Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет также состав органов местного самоуправления путем перечисления необходимых для создания органов местной власти. В каждом муниципальном образовании должны присутствовать: представительный орган, формируемый из глав поселений, входящих в состав муниципального района, или избираемый населением; глава муниципального образования являющийся выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления; и местная администрация как исполнительно-распорядительный орган местной власти. Создание контрольных и иных органов местного самоуправления является правом муниципального образования.

В целом  система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного самоуправления по различным основаниям:

1) по  способу образования органов:

- глава  муниципального образования избирается  всем населением, либо

избирается представительным органом местного самоуправления из

числа депутатов;

- представительный  орган местного самоуправления  избирается на

основе  мажоритарной системы, либо избирается на основе пропорциональной системы, в том числе по единому многомандатному округу,также может избираться на основе смешанной системы или формироваться иным способом;

- исполнительный  орган формируется главой муниципального  образования самостоятельно, либо главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления;

в части  назначения главных должностных  лиц формируется с согласия

представительного органа, в остальной части - главой муниципального

образования самостоятельно;

2) по  месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

- глава  муниципального образования возглавляет местную администрацию;

- глава  муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления;

3) по  взаимоотношениям между главой  муниципального образования и исполнительным органом:

- глава  муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа;

- глава  муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (или нанятый

на контрактной  основе) руководитель (управляющий) администрации;

- глава  муниципального образования не  участвует в деятельности

исполнительного органа, а местная администрация  возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.⁹

Таким образом, в системе местного самоуправления РФ можно проследить различные элементы системы, из которых каждое муниципальное образование может построить удобную для себя организационную модель.

Местное самоуправление в РФ и США: сходства и различия

  Федеральное законодательство России и США представляют два разных подхода к правовому регулированию местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном уровне достаточно подробно, то в США федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов при участии самих местных властей. Здесь можно провести аналогию между штатом в Америке и федеральным центром в России – штат исполняет роль центра субъекта федерации, объединяя вокруг себя муниципалитеты и регулируя организацию их деятельности, что позволяет наиболее точно определить детали такой организации, исходя из территориальных, этнических, исторических особенностей данной местности. В этом заключается самое главное, принципиальное различие анализируемых моделей управления.

Самостоятельность муниципалитетов в штатах также является причиной еще одного очень существенного различия относительно сфер общественной жизни, регулируемых органами местного самоуправления. В США эти вопросы регулируются хартиями самоуправления, функционирующими на основе института «гомруль». В России же такие полномочия передаются органам местной власти в основном из федерального законодательства.

Сам порядок  предоставления полномочий местным  органам неодинаков в США и  Российской Федерации. В США, как и в других странах англосаксонского права, утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных властей. Объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В США указанный принцип нашел отражение в уже упоминавшемся "правиле Диллона".