Совершенствование управления муниципальной собственностью

Опираясь на представленную выше классификацию, подробно исследуем  все типы муниципальных систем, их особенности и отличительные признаки. Одна из первых моделей муниципального управления сформировалась и исторически сложилась в Великобритании, это англосаксонская модель муниципальной системы, получившая широкое распространение в мире. Основной её признак – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы.

В Великобритании двухступенчатая  система муниципального управления; это означает, что страна поделена на графства и метрополитенские округа, то есть крупные городские агломерации, а графства – на округа. Основу системы административно-территориального деления составляют графства, им переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы.

Округа, за исключением  метрополитенских, в свою очередь наделены второстепенными функциями, графства и округа возглавляют советы, состоящие из председателя и советников. «Членов совета избирают приходы или общины сроком на три года. Приходские, общинные и городские советы не имеют статуса автономных юридических лиц, многих полномочий и собственных фондов. Основная цель общинных и приходских советов заключается в создании представительства в окружных местных органах. Лондон также имеет двухзвенную систему муниципального управления, но она существенно отличается от муниципального управления в других регионах страны» [30, с.57].

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и  Шотландии «осуществляется через  советников, комиссии и административный аппарат. Муниципальные советы делегируют часть своих функций комиссиям, которые бывают двух типов: ведающие отдельными отраслями управления, так называемые вертикальные, а также комиссии, координирующие работу вертикальных комиссий и органов управления по горизонтали» [40, с.54].

Основные направления работы муниципальных комиссий строятся на деятельности в социальной сфере, в области образования, финансов. Главный администратор исполнительного органа муниципального совета координирует деятельность рабочих органов, выполняющих важнейшие функции местного управления по социальному обеспечению населения, по образованию, здравоохранению, по культуре и охране окружающей среды.

Муниципалитеты графств  составляют и утверждают территориальные  планы на десятилетний период по содержанию зданий, а также по использованию и улучшению дорог, по строительству производственных, социально-культурных объектов и общественных учреждений. На основании и в соответствии с общим территориальным планом окружные, то есть муниципальные, советы составляют свои локальные планы. Таким образом, англосаксонской модели муниципального управления присущи следующие основные черты:

- отделение системы  управления муниципальной собственностью  от общей системы государственной  власти;

- формирование муниципальной  собственности как экономической  основы муниципальных образований;

- «основной единицей  муниципального управления являются  образования, на территории которых, как правило, проживало от 500 до 30000 человек. Если население территории было менее 500 человек, то жители подобного образования непосредственно на собраниях принимали решения по основным вопросам своей жизнедеятельности, для осуществления исполнтельно-распорядительных функций выбирали главное должностное лицо – старосту»;

- система муниципального  управления среднестатистических  территорий включала, представительные  органы – советы, которые избирались  населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Число членов совета – советников рассчитывалось согласно численности жителей данного субрегиона, состав советников должен был ежегодно обновляться на одну треть, из их числа выбирался председатель сроком на один год. Все исполнительно-распорядительные органы муниципального управления формировались советом и находились в полной его подотчётности;

- основными направлениями  деятельности органов муниципального  управления являлись: управление  полицией, пожарными и дорожными  службами, музеями, социальными службами и попечением престарелых.

Рассматривая муниципальную  основу англосаксонской модели, необходимо отметить, что в США эта модель трансформировалась в две основные разновидности муниципальных систем. Социально-экономическое содержание одной из них заключается в выборе голосованием мэра, именно он и является главным должностным лицом и обладает значительными полномочиями, в том числе правом «вето» на решения совета – органа, который формируется для осуществления исполнительно-распорядительных функций, к полномочиям мэра относится также создание самостоятельной муниципальной администрации, составление местного бюджета и др. Такая модель муниципальных систем действует почти в 1/3 всех городов США [57, с.132].

Вторая разновидность англосаксонских муниципальных систем в США выглядит следующим образом. Главным органом управления в этом случае является совет, который избирает население. Подобный совет из своего числа избирает мэра и назначает управляющего – главу исполнительно-распорядительного органа. Отношения совета с управляющим определяются договором, в котором регламентируются взаимоотношения и обязательства сторон. Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации, определении основных направлений её деятельности, составлении и исполнении местного бюджета. Эта система действует более чем в половине городов США.

Для США характерна высокая  степень децентрализации социально-экономических  функций государства. Американская федеративная система предоставляет штатам определённую экономическую автономию и широкие полномочия. В каждом штате есть своя конституция, где закреплены основные принципы, формы его государственного устройства и муниципальных органов, которые в правовом отношении зависят непосредственно от штатов. Штаты и муниципальные органы управления имеют право: формировать самостоятельные бюджеты, собирать собственные налоги, а также регулировать хозяйственную и социальную деятельность на своей территории. Федеральное правительство ограничивается в основном распределением соответствующих средств между штатами и муниципальными образованиями и осуществляет общий контроль за эффективностью и результативностью социально-экономических программ, а вся практическая работа по их реализации возлагается на аппарат управления штатов и местные органы управления. На долю штатов и муниципальных образований приходится около 1/3 всех государственных расходов США. Однако в ряде отраслей социальной и производственной инфраструктуры финансы штатов и муниципальных образований выступают в качестве основного источника средств, например, их доля в финансировании образования, социального обеспечения, здравоохранения и дорожного строительства составляет от 75 до 93% государственных средств [30, с.107].

Основная административно-территориальная  единица и организационное звено  федеративной системы США – штат. Это унитарное государственное  образование, власть в котором подразделяется, как и федеральная, на законодательную, исполнительную и судебную. По структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют Конгресс. Исполнительный аппарат управления штатов также во многом сходен с федеральным аппаратом. Он состоит из главы администрации – губернатора штата и подчиненного непосредственно ему аппарата помощников и экспертов, планово-бюджетных, координационных и вспомогательных служб, многочисленных агентств, регулирующих координационно-консультативные и экспертно-аналитические комиссии, комитеты и советы. Каждый штат самостоятельно формирует свою систему муниципального управления. Все государственные социально-экономические программы реализуются непосредственно через функционально-отраслевые органы: департаменты, агентства или управления.

На уровне штатов действуют  разнообразные коллегиальные органы, занимающиеся межведомственной и межправительственной координацией, планированием, экспертизой, консультированием административного руководства, организацией оценки и аттестации государственных служащих, совершенствованием управления в госаппарате. Ещё одна основная группа коллегиально управляемых функционально-отраслевых органов штатов – государственные корпорации, в которые входят государственные чиновники, крупные бизнесмены и менеджеры компаний. Штатные корпорации занимаются финансово-кредитным стимулированием бизнеса в приоритетных областях экономики штата.

В США нет единых для  всей страны принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования муниципальных образований. Графства – административно-территориальная единица штата, охватывающая главным образом внегородскую территорию. Графства должны обеспечить проведение политики штата на данной территории и административное управление при организации выборов, оценке собственности, подлежащей налогообложению, сборе поимущественных налогов, поддержании общественного порядка, строительстве и содержании дорог. В большинстве случаев графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены законодательными правами. Их население избирает руководящий коллегиальный орган – совет графства.

Существуют три основные формы управления графствами, различающиеся  полномочиями советов графств и  характером их воздействия на административный персонал: комиссии, совет-администратор  и совет-выборный руководитель приняты  лишь в ¼  части всех графств, но на них приходится 60% общей численности населения. Статусом муниципалитетов обладают различные административные единицы: города, пригородные и сельские поселения. В муниципалитетах проживает 2/3 населения США, большинство которого входит в состав графств.

Муниципалитеты главенствуют среди всех типов муниципальных  образований по величине расходуемых  средств и по количеству функций: местный контроль, получение и  распределение федеральных субсидий и получение субсидий в части  общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, владение и управление торговыми и коммунальными предприятиями, установление местных налогов и сборов и т.п. В ведении муниципалитетов находятся: полицейские службы, противопожарная охрана, жилищное строительство, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, автостоянок, парков и зон отдыха, социальное обеспечение, здравоохранение, образование и т.д.

Формы муниципального управления в США следующие: мэр – совет, совет – менеджер и управление комиссиями. Традиционной является первая форма; её придерживается около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс.чел. Для решения конкретных задач на местах создаются специальные округа с одной или несколькими строго определёнными функциями. Эти специализированные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении, и их границы не обязательно совпадают с границами административно-территориальных единиц. Существует 19 основных типов специализированных округов, в том числе: пожарные, по водоснабжению, жилищного и дорожного строительства, общественного транспорта, энергоснабжения, здравоохранения.

Вторая основная модель систем муниципального управления получила название французской модели управления. Её основное отличие от англосаксонской  модели управления заключается в характере взаимоотношений органов муниципального управления и органов государственной власти, а также в отсутствии экономической основы хозяйствования на уровне муниципального образования, то есть в отсутствии муниципальной собственности. Позднее, в ходе трансформации французской модели муниципального управления, в её основе стала появляться некоторая доля муниципальной собственности, но государство сохранило за собой контроль над её использованием, распоряжением и владением ею. Таким образом, применение данной модели управления стало возможным только в тех странах, где государство традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность муниципального управления, включая и административную опеку. В настоящий момент от административной опеки во многих странах отказались, и на местном уровне одновременно с системой самостоятельного управления действуют параллельно и органы государственной власти или должностные лица, которые представляют государство и правительство в регионах, руководят деятельностью региональных государственных служб, рассматривают решения органов муниципального управления с точки зрения их соответствия законодательства, сохраняя за собой право передавать их в случае незаконности в административный суд для отмены. Основной административно-территориальной единицей муниципального управления является коммуна. Население коммуны избирает муниципальный совет на шестилетний срок.

Наряду с муниципальными образованиями местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирает Генеральный совет в составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. Генеральный совет управляет персоналом и собственностью департамента, осуществляет надзор за путями сообщения, их устройством и содержанием, а также управляет такими службами, как агентства по предоставлению жилья для малообеспеченных слоев населения, распределению целевых кредитов на образование и иные полномочия [30, с.110].

Государство осуществляет свои полномочия в отношении муниципального управления через такие институты, как:

а) представитель республики по региону, который назначается  декретом правительства и подчиняется  непосредственно премьер-министру республики, проводит политику государства в области экономического развития и совершенствования территориального устройства, отвечает за соблюдение в регионе национальных интересов, законов; руководит под контролем соответствующих министров службами гражданской администрации; возглавляет административные комиссии, имеющие отношение к внешнеполитическим и внешнеторговым службам государства в регионе; за исключением тех, представительство в которых закрепляется за главами муниципальных образований;